城镇化呼唤金融

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2013年下半年,中国新一轮城镇化大幕开启.

这一次,全国范围的新型城镇化被提至全新的高度,各地跃跃欲试,不乏为新型城镇化投石问路先行先试的做法.然而很快,新局面再遇老问题——“人、地、钱”：人到哪里去,土地怎么用,钱从哪里来.其中,钱的问题依然是关键.

作为城镇化建设的金融主体之一,银行毫无悬念地担当了“钱从哪里来”的重要破题者.不过在眼下,“老问题”仍然难解：地方政府债务难言轻松、多种金融通道或阻或堵,而新型城镇化配套的新一轮资金投入,又被担心可能加重地方债务负担.

新局面和老问题,需要地方政府从“土地财政”的桎梏中解脱,也需要银行在政府和市场之间精准定位.

具体路径何在?记者为此专访了国家开发银行行长郑之杰.

城镇化金融新路

记者：你怎样评价目前中国城镇化的阶段性成果?针对当前发债、信贷、信托等诸多金融渠道皆受政策严管,地方政府融资越来越难的情况,你有何具体建议?金融支持新型城镇化还需要哪些创新?

郑之杰：改革开放30多年,我国城镇化率从17.9%提升到53.7%,实现了一些发达国家一二百年才能实现的成果,成为举世瞩目的中国发展奇迹之一.眼下,我国城镇化站在了新的历史起点上.要在13亿人口的大国推进城镇化,在人类历史上毫无先例可循,我们必须走出自己的道路.

新型城镇化是我国转型发展的汇聚点,能增强发展的平衡性、协调性和可持续性.统筹城乡、区域发展,促进产业转型升级和经济结构调整,推动民生改善,实现低碳可持续发展,都要以城镇化为载体,在这个平台上统筹解决.

未来20年,我国城镇化率还将提高20%-30%,实现3-4亿人口的城镇化,将有10亿人居住在城市,比目前已完成工业化国家的总人口还多.如此规模,将提高劳动生产率和城市集聚效益,扩大基础设施和公共服务投资,增加居民收入和消费,持续释放巨大的内需潜能.但“地方平台+土地财政”的传统建设模式已经无法适应新型城镇化的要求,城镇化必须走出新路.

所以,在解决方法上,我们重点考虑设立城镇化专项资金,鼓励金融机构以联合贷款、银团贷款、城市开发基金、市政债、资产证券化、融资租赁等方式拓宽筹资渠道.对市场主体,鼓励以BT、BOT、PPP等方式参与进来.债贷组合和投贷结合,以及国开行“投贷债租证”等综合金融手段,都是引入信托、保险、公积金等社会资金的良好渠道,有利于形成多方共赢的融资格局.

在此,我们建议有关部门能对银行设立“三个专项”给予支持,助力拓宽融资渠道.一是鼓励发放专项贷款.以专项规模解决政府投资特定项目的资本金,以及地方配套资金的阶段性缺口,并强化风控.二是发行专项债券.委托行直接发行城镇化建设债券,国家给予增信支持.三是设立专项基金.由银行机构或金融机构进行投资或资产管理.也可根据需要,由国家设立城镇化发展基金,纳入政府性基金预算管理,银行发挥协同作用.

记者：城镇化需要政府“看得见的手”来推进,但千差万别的复杂性和财务平衡要求,令政府很难直接操办.银行如何更好地在政府与市场之间发挥“扶助之手”的作用?开发性金融如何切实助力新型城镇化?

郑之杰：城镇化的金融配套,绕不过钱的问题.城镇化工作会议强调“建立多元可持续的资金保障机制,特别是要用好政策性金融工具”,这是对银行工作的鼓励和进一步要求.

通常,城市基建和保障性住房都是微利甚至无利,商业效益差,资金回收期长但社会效益好,需开发性金融机构提供成本低、期限长的融资服务.开发性金融以国家信用作支撑,介于商业银行贷款和财政投资之间,通过提供长期、低利率的贷款来发挥“启动器”作用,实现“四两拨千斤”.

在我国当前,经济发展仍处在建设阶段,政策性、开发性任务艰巨繁重,诸多领域都迫切需要大额长期资金.但同时,我国金融体系以间接融资为主,商业银行主要是吸储,资金主要用于中短期项目和个人金融业务.财政资金又具有支出刚性,需优先安排社会保障需求,当期难以拿出大规模资金支持中长期建设.这就决定了经济发展既不能单靠商业银行,也不能单靠财政,必须有一种有效的投融资制度安排来解决中长期资金问题.

多年实践中,我们开创出城建项目打捆贷款的“芜湖模式”,大额融资、统借统还的“天津模式”,以软贷款破题的“辽宁模式”,积累了一套行之有效的运作方法.同时,国开行已累计参与国家和各级城镇发展规划上千个,在整合金融、财税、土地资源制定多元化融资方案上,已能成熟运作.比如在资金严重匮乏的地区,我们支持以投资补助、PPP、BOT等政府购买社会服务的方式来解决问题,让政府和投资方共担风险、共享收益.

值得一提的是,若项目建设第一笔资金不落实,则其他资金就会“卡壳”.因此,银行更多的是发挥杠杆撬动力,为后续资金稳定进入奠定基础.

记者：一些基层官员建议,由开发性金融机构建立统一的项目评估和负债监测机制,便于批量复制和标准化监管,你怎么看?

郑之杰：这正是我们努力的方向.近年来,银行推动“三个统一”,从源头上控制地方政府性负债和金融风险.

一方面,我们对各级政府资信统一评级,严格审查资产负债表,设立负债“天花板”.

另一方面,对各类客户开展统一授信,控制融资额度,使各金融机构在授信范围内投资和贷款,避免总量失控.同时,按项目、客户、行业统一评审,完善信用结构,测算效益平衡,统借统还,以丰补歉,控制信贷风险.

地方债风控术

记者：早年的“芜湖模式”以“土地+金融”解决城建项目投融资问题.如今地方债已成为业界和舆论的热点问题,如何在创新中把控风险?如何把握收益与风险的平衡问题?

郑之杰：银行机构对把控城建投融资风险,有很多实践经验.我们始终严控贷款总量,建立省、市、县债务率控制法,从项目开发、评审、授信和法人制度入手,以社会化联合监督机制来防控风险. 从长远看,最重要的是地方政府性债务实现透明化.将政府性债务尤其与银行相关的平台贷款,分门别类纳入全口径预算,配合编制和改善资产负债表,设立动态负债,以实现政府性债务的规范管理,从源头上控制风险.

当然,在城镇化进程中,我们也希望国家有关部门能坚持科学规划,对城镇建设用地以盘活存量为主,提高效率并合理界定城镇开发的格局、空间、边界和强度,有特色、有重点、可持续地开发.要一张蓝图绘到底,避免“无序城镇化”带来更大的资金压力和风险.

记者：你怎么看待审计署于2013年年底发布的政府债务审计结果?银行在化解地方债务存量中能发挥什么作用?

郑之杰：应该辩证的看待政府性债务这个问题.

审计结果表明,政府性债务是多年累积,主要投向基建等民生领域.在我国经济社会发展中,地方融资平台等债务主体对加快基本建设、改善民生发挥了积极作用,功不可没.此外,从我国经济发展水平、政府性债务现状和资产负债的相互关系来看,目前部分地区存在一定隐患,但总体风险可控.

我认为,存量债务的处置要多管齐下.

首先,可通过资产证券化等方式,实现基础设施产权向社会资本转让.其次,可设立城市基础设施投融资专营机构,或在国有金融机构内设立特别账户,封闭管理平台资金运用和偿债资产收益.

城镇化建设还应以未来收益为支撑,探索多样的市政项目发债模式,大力吸引社会资本和外资.

这其中,银行作为中长期贷款的主力机构,责任重大.地方债务风险,很大程度上源于资金期限错配,但银行有能力进行化解.通常,商业银行吸收的居民储蓄存款属于短期资金,而近年更出现大量定期存款向活期转化现象.但与此同时,人民币贷款长期化趋势却十分突出,尤其2010年中长期贷款占比达到60.3%的历史高位,2012年也高达55.7%.短期资金显然无法直接用于中长期贷款项目,否则整个金融体系都将面临期限错配所带来的流动性风险.

而银行发行的金融债券恰好可以将短期资金转为大额长期资金,防范期限错配.另外,银行还能协助地方政府编制系统性融资规划,根据项目情况设计合理的还款机制和信用结构,建立起一套风险预警机制,防范过度负债.

政府与市场之间的桥梁

记者：开发性金融机构在政府与市场之间扮演什么样的角色?银行在运用国家信用方面有什么心得体会?

郑之杰：开发性金融机构一直扮演的,是政府与市场之间的桥梁.

国家给予我们债券零风险权重的债信支持,享有准国家主权信用,能以较高效率筹集资金.这种隐性的增信方式,无需财政拿出“真金白银”或直接担保,不构成政府直接负债,也不增加财政负担,却能放大国家信用的效率,“性价比”很高.

上世纪90年代以来,我国城镇化、工业化快速发展,这与开发性金融机构提供了大量中长期建设资金密不可分.国家信用是银行生存发展的基础和前提,否则,银行不仅无法发挥作用,还可能面临发不出债、资金链断裂的经营风险.

国际上,政府给予开发性金融机构永久债信,也是通行做法.例如德国战后的重建,就是由获得政府永久债信支持的德国复兴信贷银行（KFW）来支持.同时,德国KFW在基础设施、中小企业、进出口等领域和应对国际金融危机等方面,都发挥了巨大作用.同样,日本政策投资银行、巴西国民经济社会发展银行等开发性金融机构,也都有政府明确的债信支持,在相同领域发挥重要作用.

作为我国的开发性金融机构,国开行近20年来一直在探索市场化运作模式和管理方式.我们主导和参与了几乎所有债券品种创新,开创多种市场化招标技术,构建了完整的收益率曲线,成为债券发行、利率掉期、Shibor市场定价的主要基准,是市场定价的“锚”.在资金运作上,我们摒弃了传统政策性银行依靠行政指令、财政补贴的观念,摒弃了项目由政府指定、发债靠行政摊派、贷款由商业银行委代的“出纳式”银行模式,转而按照市场规律、银行规则来办银行.国开行将信贷集中投向了经济社会发展的重点领域和薄弱环节.

国开行这些年的最主要经验,就在于将服务国家战略与市场化运作有机结合.截至2013年底,国开行债券存量接近6万亿元,贷款余额超过7万亿元,资产规模突破8万亿元；累计本息回收率99.68%,连续14年保持高位；不良贷款率0.48%,连续35个季度控制在1%以内.

可以说,国开行珍惜并用好了国家信用,履行了“增强国力、改善民生”的使命.下一步,我们将更好地担当开发性金融机构的角色,为金融市场的稳步发展和国民经济的稳中求进,发挥独特而重要的作用.