农村合作金融立法保护

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摘 要：金融改革必须法律先行,一项涉及多方利益的改革,必须由法律对各方权利义务责任的分配确立基本的规则及救济渠道.当前我国农村信用社改革发展势头迅猛,但农村合作金融的法制建设却相对滞后.因此,笔者认为在深化农村信用社改革中应当尽快制定一部完整的合作金融法律作为配套措施,从立法层面上引导和规范改革,用法律手段对改革成果进行事后确认和保护.本文通过揭示我国农村合作金融立法现状,简要分析了农村合作金融立法的必要性,提出了我国农村合作金融的立法模式选择和立法内容.

关 键 词 ：农信社改革；农村合作金融；立法内容

中图分类号：F832.35 文献标识码：B 文章编号：1007-4392(2009)05-0028-04

经过50余年的改革与发展,农村信用社已经成为农村金融的主力军.目前,农村信用社改革已进入关键时刻,如何把党､,国务院关于深化农村金融体制改革､,建立适应社会主义市场经济体制的合作金融制度的战略决策落到实处,除农村信用社自身的改革和努力外,迫切需要一个良好的外部法律环境.而长期以来,我国农村信用社没有相关的法律,法制层次不高,地位难以确定.农村信用社的身份､,行为､,权利､,职责等等都缺乏法律依据,给农村信用社改革发展带来了许多问题.因此,加快农村合作金融立法､,填补法律空白,已成为农信社改革顺利进行的迫切需要.

一､,我国农村合作金融立法现状

从我国现行农村合作金融的政策文件看,主要以行政性政策文件或规章为主,法律效力层次低,缺乏系统性､,稳定性和权威性.

(一)农村合作金融法律

农村合作金融法律在合作金融法律规范体系中处于最高地位,具有最高法律效力.而我国目前没有专门的农村合作金融法律,有关农村合作金融的法律规定散见于《中华人民共和国中国人民银行法》､,《中华人民共和国商业银行法》､,《中华人民共和国银行业监督管理法》等金融法律中,规范农村合作金融机构的法律规定极为粗疏简略,缺乏可操作性.农村合作金融法律的缺失是我国合作金融法律体系存在的最大问题,它使得农村合作金融缺少完整统一的法律规范.

(二)农村合作金融行政法规

合作金融行政性政策文件是现行我国调整合作金融的层级最高的规范性文件,它从属于宪法和合作金融法律,其效力低于合作金融法律,不得与宪法和合作金融法律相抵触.我国除了每年下发的“一号文件”都涉及到农信社的改革问题,专门针对农信社改革制定的具有较大影响的行政法规,如国务院《关于金融体制改革的决定》(1993年)､,《国务院关于农村金融体制改革的决定》(1996年).但这些行政性政策文件随意性较大,权威性､,规范性､,持久性与历史延续性远为不足,有些改革政策在执行贯彻中往往偏离改革的初衷.

(三)农村合作金融地方性法规及部门规章

我国省级地方权力机关结合本地区合作金融发展的实际情况制定了一定数量的合作金融地方性法规.但是由于我国实行金融事业的全国统一管理,合作金融地方性法规数量较少,它并不是我国合作金融法律体系的主体.关于农信社改革的两个指导性文件《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》(国发[2003] 15号)､,《国务院关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》(国办发[2004] 66号)规定了深化信用社改革应遵循的指导思想和总体原则,就管理体制､,产权制度､,政策扶持以及经营机制等方面,提出了具体措施,对法人治理结构､,内控制度､,信息披露制度的监测考核提出了相应的要求.中国人民银行根据国发[2003] 15号文件要求,制定､,颁发了《农村信用社改革试点专项银行票据操作办法》､,《农村信用社改革试点资金支持方案实施与考核指引》等.但上述这些措施要求只是指导性文件的相关规定,并没有上升为法律依据,其权威性差,约束力不强,产生纠纷也因无法可依,致使司法机关在司法实践中无所适从,造成司法不力.

通过以上分析,可以看出我国的农村合作金融立法相当混乱,合作金融规范性文件的法律层级较低.而最大的问题在于没有统一的农村合作金融法典,很大程度影响农村信用社改革的发展进程.

二､,农村合作金融立法的必要性

(一)农村合作金融立法是明确农信社地位和性质的需要

从性质上看,我国农村信用社属合作金融范畴,是合作经济的一种形式,具有合作经济的共性.凡是以金融资产的形式参与合作,并在规定范围内专门从事金融活动的经济成分,都可以称为合作金融.农村合作金融在资本来源､,股权结构及治理模式方面与商业金融有本质区别,合作制是普惠性的,股份制是盈利性的.在当前没有法律确立其性质的情况下,农村信用社只能按照商业银行的相关规定法规来运行,而且有关部门对农村信用社的监管比照商业银行法执行,将商业金融与合作金融混为一谈,常常使农村信用社处于被动局面,其合法权益很容易受到侵害.从地位上看,农村信用社在服务支持“三农”中具有不可替代的地位,是农村金融的主力军,但是由于没有明确的法律地位,其合法权益常常受到不应当的侵犯,比如,一些行业部门对农村信用社采取歧视性政策,下发文件或与商业银行联合发文,规定所属系统的资金只能存入商业银行,不能在农村信用社开户,这就不合理地限制了农村合作金融机构的正当权利.

(二)农村合作金融立法是确认农信社服务“三农”的需要

“三农”问题在当今仍是中国社会最大的问题,“三农”发展得好与坏,直接关系到中国的前途与命运.而农业和农村经济发展需要资金的支持,资金的来源无非是财政投入､,信贷融资､,集体投资和农民自筹这四个渠道.但财政对农业投资有限,而政策性金融又有特定规定性,商业金融不可能成为农村金融的主体.这样,解决农村经济发展所需资金的重任就落在农村信用社的身上.据测算,我国农村信用社的农业贷款占各类金融机构农业贷款余额的80%以上,农村信用社已成为我国第三大类金融机构.尽管近年来国家采取了一系列的优惠扶持政策帮助解决资金问题,支持农村信用社改革发展,但是,这些外部扶持政策终究还是短期性的,难以建立有效的服务支持“三农”的长效机制.最终的选择还是加快农村信用社的立法,用法律手段确认服务“三农”是农村信用社的宗旨,这样才是解决“三农”资金问题的根本出路.

(三)农村合作金融立法是规范农信社法人治理与管理的需要

尽管目前我国农村信用社已经参照现代企业制度要求制定了比较完善､,科学的社员(代表)大会､,理事会､,监事会和经营管理层的“三会一层”法人治理制度,但农村信用社的法人治理结构是在按照《公司法》､,《商业银行法》的基础上制订的《农村信用社章程》,而农村信用社深化改革,迫切需要用更高层次更具权威性的基本法律来明晰产权关系,确定与其发展水平相适应的产权制度.根据产权制度要求,优化信用社法人治理结构,明确规范社员代表大会､,理事会､,监事会､,经营管理层各自的权利､,义务和职责范围,用合作金融法律手段规范和指导信用社制定章程,这样才能确认和保护农村信用社改革与发展的成果.

(四)农村合作金融立法是健全金融法律体系的需要

完善的金融法律体系本身也是国家金融事业发展水平高低的重要标志.从我国目前金融立法的实践看,规范商业性金融管理的法律是《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》,而作为我国金融体系重要组成部分的农村合作金融,仅仅有国务院的行政法规和中国人民银行的行政规章是远远不够的.无论是立法的效力等级和立法的权威性､,准确性､,科学性,行政立法都远不如权力机关制定的专门性法律,这不仅是对农村合作金融的不公正,事实上也造成了我国金融体系的不完善.

三､,农村合作金融立法的模式选择

我国学者关于农村合作金融立法的模式有几种意见.一种认为目前农村合作金融立法的立法环境还不够成熟,需要分阶段实施,由国务院先制定《农村合作金融条例》,条件成熟后再上升为基本法律.一种意见是地方先立法,等条件成熟后再统一立法.省级联社作为地方性的省属金融企业,可以向地方人大建议立法.如果各省都制定地方性合作金融法律,就会引起全国人大的重视.第三种意见认为直接制定《农村合作金融法》.

立法需要一定的条件,但是不会有绝对成熟的条件,并且法律也不是一成不变的,它仍需要随着社会经济条件的变化而不断地修改､,完善.笔者认为,各省､,市自行制定地方性法规,其效力有限,并且各地地方性法规不健全､,不统一,对整个农村金融来说,不利于形成规模经济,立法成本也较高.我国农村信用社这么多年来体制不断变动,就是缺少一部稳定性､,延续性､,严肃性､,约束力和强制力都最强的基本法律来确立农村信用社的市场经济主体地位,规范农村信用社的业务经营､,保障措施､,风险防范､,权利义务关系,约束克制政府不当行政干预.所以,我国必须直接创制一部《农村合作金融法》,从最基本制度的层面上,扶持其健康和可持续发展.

四､,农村合作金融立法内容

(一)立法原则

我国《农村合作金融法》应以合作制为原则；应以保护农村合作金融机构､,入股社员､,存款人和其它客户的合法权益为原则；应突现农村信用社服务“三农”的立法宗旨.在立法中,应将支持服务“三农”作为农村信用社的宗旨法制化,“三农”需要什么样的服务,农信社就应该及时开办什么样的业务,以突出“农”字,强调“农”字,防止信用社工作中偏离服务“三农”方向.

(二)立法特色

我国《农村合作金融法》应体现立法向合作金融倾斜的特色.我国农村信用社承担着服务“三农”,支持农村经济发展的重任,其资金投向风险较高,因此应享受一定的优惠政策,并在法律上予以明确.明确规定农村信用社能够享有的资金､,税收､,技术､,教育等方面的支持.具体包括：一是可适当享受税收方面的优惠,对农村信用社的营业税率应该按其投向农业的同等比例减征,并免征所得税；对确定为贫困县地区的农村信用社免缴营业税,以提高农村信用社的资本充足率,增强合作金融的自我发展能力.另外,要求当地政府建立财政担保贴息基金,承担一定贷款风险,直接对农民借用贷款补贴利息,以减轻农信社负担.二是银行对合作金融应实行特殊政策,如对定期存款部分,可免缴准备金或降低准备金率,以促进其资金运用.银行还要通过专项银行票据或安排专项借款形式化解信用社的不良资产和历年挂账亏损.三是组建农村信用社存款保险机构,农村信用社按存款的一定比例交纳保险费,在农村信用社因经营不善破产时,存款保险机构可在一定限额内弥补存款人损失.

(三)立法内容

我国《农村合作金融法》必须明确农村信用社的法律属性,将农村信用社的性质､,地位､,组织形式､,法人治理结构､,经营原则､,业务范围､,服务对象､,行为规范､,权利义务和社会各方面的民事法律关系以及市场准入和市场退出机制以法律的形式固定下来.具体讲：一是应明确农村信用社合作制的性质和公益法人的法律地位.二是解决农村信用社的发展规模及成员数量问题.为提高合作金融与商业银行竞争能力,我国合作金融立法不宜过多限制农信社发展规模；为扩大农村信用社的资金来源,不应对其成员数量进行限制,但从保持相互信任从而降低交易成本的角度出发,有必要对成员数量作出一定的限制.三是完善内部管理,建立激励有效､,约束严格､,权责明晰､,奖罚分明的内部管理制度(包括内部授权授信､,经济核算､,信贷､,劳动用工和分配方式､,内部审计､,财务管理､,人事制度､,奖惩制度及风险控制等)如盈利分红制度,在政策规定的分红额度内,投资股分红收益率应高于资格股,充分体现风险责任与收益对称原则.四是确定与其发展水平相适应的产权制度,按照股权结构多样化､,投资主体多元化原则,进一步完善合作制的产权改革制度,构建法人机构新的产权形式和组织模式.五是以法律形式将农村信用社的法人治理结构和“三会”制度固定下来,按责､,权､,利､,险“四位一体”原则,落实法人治理各方的法律责任；规范股东代表大会､,理事会､,监事会､,经营管理层各自的权利､,义务､,职责范围和议事规程,明确决策､,执行和监督相互制衡,激励与约束相结合的经营机制,真正落实监事会的有效监督权力,制定行之有效的规则,赋予监事会业务､,财务审计权,经营管理行为监察权,重大决策否决权,提前召开社员代表大会权,代表社员利益起诉理事和高管人员的权力等；建立社员代表和社员诉讼制度,社员有权向有关部门投诉,也可向司法部门提出诉讼请求.六是用法律手段规范和指导信用社制定章程.七是明确入股社员(股东)各项合法权利,包括参与决议权､,大会召集请求权､,选举权和被选举权､,罢免权､,财务审查权､,按章分红权､,贷款优先权､,利率优惠权以及享受社内举办的文化福利事业的权利等.八是组建适合当地情况的行业自律组织.

(四)调整对象

我国《农村合作金融法》应以农村合作金融机构所发生的金融法律关系为调整对象.立法必须明确界定信用社､,行业管理机构､,监管机构和

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五､,结语

农村信用社改革是整个农村金融改革的一个突破口,但是当前改革进程中却隐含着许多重大的缺憾,农村合作金融立法的缺失,对于农信社改革本身,是一种损失.面对农村信用社复杂的改革和改制,仅仅有行政干预和行政救济是远远不够的,农村合作金融法律的缺乏必将影响改革的绩效甚至是方向(事实证明也确实如此).法律对于实质正义､,权利的追求､,社会公共利益的维护及对权益侵害的救济,迥异于行政干预和行政救济,对于农信社改革,二者缺一不可；而法学理念制度化形成的农村合作金融法律规范,更是农信社改革的必备要素.