关于泛欧金融监管改革法案的评析与

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2008年全球金融危机后,世界各国都加快了金融监管的改革进程,如美国2010年7月21日通过的《多得-弗兰克法案》,被称为是20世纪30年代“大萧条”以来最严格的金融改革法案.作为金融危机爆发后的主要改革举措,欧盟成员国财政部长于2010年9月7日一致通过了泛欧金融监管改革法案,随后,欧洲议会在9月21日批准建立泛欧金融监管机构,标志着欧盟金融监管新法案开始正式实施.

对泛欧金融监管改革法案的评析

实施宏观审慎监管,创设系统性风险监管机构加强风险监控.金融危机“彰显”出系统性风险监管在金融稳定中的重要性,各主要国家在后续的监管改革方案中,均将系统性风险的监管放在了极为重要的地位.总体来看,欧洲在金融危机后的反应和其他国家的反应非常相似,即首先修复和恢复银行的资产负债表,其次建立和完善相关的金融监管框架防止危机重演,如欧盟提出了一系列应对欧洲金融市场系统性问题的金融监管政策,而这些政策措施与美国的相关政策类似.在泛欧金融监管改革法案中,欧盟将设立一个主要由成员国央行行长组成的“欧洲系统性风险管理委员会(ESRB)”,负责监测整个欧盟金融市场上可能出现的宏观风险,及时发出预警并提出应对相关情况的措施.实际上,泛欧金融监管新政的核心是欧洲系统性风险管理委员会的设立,该委员会负责宏观审慎性监督,其重要职责包括控制欧盟信贷总体水平和抑制“泡沫”,以确保欧盟作为一个整体更好地应对未来可能的金融危机.

建立泛欧金融监督体系,监督金融系统的经营和交易活动.泛欧金融监管改革法案中的一个重大突破是建立泛欧监管机构,这个超级监管机构将覆盖欧盟的银行业、保险业和金融市场.根据法案,欧盟将成立欧洲银行管理局(EBA)、欧洲证券和市场管理局(EA)、欧洲保险和职业年金管理局(EIOPA),分别负责对银行业、证券市场和保险业的合规监管.例如,将设立于伦敦的欧洲银行管理局,有权直接对未落实其建议的任何国家的监管机构作出处理,将设立于巴黎的欧洲证券与市场管理局,有权调查信用违约掉期(CDS)等特定金融产品并发布临时禁令.泛欧金融监管改革法案新设的这三个机构,之所以被市场解读为欧洲率先在全球设置的“超级监管机构”,核心之处在于这些新设的机构将超离于单个国家,有权驳回或否决各国监管机构的决定,泛欧监管架构是为了解决欧盟金融市场在高度一体化过程中缺乏跨国性的实体来统筹各国金融机构监管的问题.该法案中,“超级监管机构”拥有比各国监管机构更权威的最终决定权,如英国金融服务监管局和欧洲央行内部新建立的风险监控机构都要服从该机构,也正因如此,这一变化被称为近十年来影响将最深远的金融改革之一.

在泛欧金融监管法案达成共识之前,欧盟国家和欧洲议会在如何进行金融业改革上“各执己见”,且由于双方在制订新规上拥有同等发言权而始终相持不下.例如,双方在对如何协调对冲基金和私募基金监管、如何处理离岸和海外基金关系,以及如何征收银行税方面都存在分歧和争论,本文认为,新监管机构的设立将使这些情况得到改善.

对我国金融监管改革的启示

对比美国金融改革新法案和泛欧金融监管法案,可以看出欧美在金融监管架构的改革上逐步趋同.欧美在金融监管方面的改革很大程度上反映了国际金融业监管的发展趋势,我国应顺应时势,推进自身金融监管的改革进程.

实施宏观审慎监管,建立金融稳定委员会,有效管控系统性风险.金融危机后,微观审慎监管的不足暴露出来,对金融系统脆弱性和系统性风险传导机制的研究得到广泛重视,全球主要经济体和国际组织都迫切认识到需要在加强和完善微观审慎监管的同时,构建以宏观审慎监管为重点的金融监管,针对系统性风险的宏观审慎监管成为主要的监管改革方向.欧美金融监管新法案的共同特征,就是将针对金融体系不同领域的分头监管与防范系统性风险的跨部门监管相结合,尤其突出银行在金融监管中的核心作用,在欧美的改革法案中,银行在金融监管体系中承担了更多的系统性风险监控职能.银行之所以被“天然”认为是金融机构的理想监管者,主要在于其通过支付清算体系,能够密切地参与到向金融体系提供流动性的活动之中.例如,美国金融改革法案赋予了美联储维护金融稳定、对大型金融控股公司进行监控和对金融业高管薪酬进行监督的新使命,泛欧金融监管法案也规定,新成立的欧洲系统性风险管理委员会由欧洲各国央行行长组成,主席由现任欧洲央行行长担任.

鉴于国内、国外环境的变化,我国应把建立完善审慎监管体制和防范系统性风险提到议事日程上来,建立和完善审慎监管体制.我国可以借鉴泛欧金融监管法案的改革思路,在分业经营、分业监管模式现状下,立足目前银行分业监管体制,加强银行在宏观审慎监管和防范系统性金融风险方面的职能.具体而言,银行可在监管协调中发挥“牵头”作用,促进监管机构之间的信息共享和协作.此外,可尝试设立由国务院牵头,银行、财政部和三个监管机构人员组成的“金融稳定委员会”,对涉及我国金融稳定的重大事项实行票决机制,明确问责机制,提高监管效率.

理顺金融监管体制,加强金融监管的覆盖面和监管协调,推进监管体制改革.金融监管当局的协调和配合不力也被认为是此次金融危机产生和蔓延的主要原因之一,美欧的金融监管改革法案对此也做出了明确“回应”,如泛欧监管法案中设立的三个监管机构即是为了扩大监管覆盖面和保障监管效果.目前,我国实行金融分业监管,各监管部门之间缺乏对协调机制的正式的制度保障,保障仅停留在原则性的框架层面,“一行三会”的监管联席会议制度未能有效发挥作用,相互之间在交叉监管事项上的协调有待加强.根据我国目前的金融监管实际,本文建议设立一个实体化的金融监管协调机构,强化相关监管、协调,建议在现有的分业监管体制下,首先实现协调机制的实体化、法治化,其次在时机成熟时组建有明确法律权限和实体组织的金融监管协调机构,如成立跨部门的系统性风险监管理事会,在对金融部门的监管上实现信息共享和相互协调.

合理把握监管过度和监管不足的界限,根据实际松紧有度地实施金融监管.泛欧金融监管法案再次表明目前的全球金融监管趋势处在一个由松到紧的新的“轮回”,这可以从两个方面看出:一是,为防范系统性风险,欧美监管均呈现出政府集权的倾向,从跨机构、跨国境的层面对整个经济和金融体系进行全方位实时监控,二是,根据形势的变化,监管取向由以往的混业监管向分业监管转变,这从9月上旬出台的《巴塞尔协议Ⅲ》也可以看出.作为国际金融业改革的里程碑,为大幅降低金融危机发生的可能性和破坏程度,最新的巴塞尔资本协议对银行的资本管理提出了更高的要求,包括对资本的数量和质量等方面的一系列具体规定.

当前,针对国际监管形势的变化,我国银行业监管部门也出台了一系列新要求,如“三个办法一个指引”和针对银行资本充足率和拨备的规定等.但应注意,监管应合理把握边界,松紧有度,不应在强调审慎监管的同时过多影响银行业的正常经营和发展.例如,商业银行在业务扩大时资本金问题会较为突出,监管部门在监管约束,尤其是对大型商业银行采取更为严格的要求和控制措施时,应鼓励商业银行完善自身的资本金补充和约束机制,从内部挖潜(如减少核销、适当降低分红比率),逐步达到对资本金的补充以内源融资为主,充分发挥监管约束、国有出资人约束和银行自身约束的合力,保证在实施监管的同时不失灵活性.

完善金融机构公司治理,有效处理机构“大而不倒”的问题.目前,我国金融业的综合化经营稳步发展,但鉴于我国金融业的宏观审慎监管机制尚未完全建立,而综合经营的大型金融机构本身是产生系统性风险的重要风险源(如对于金融控股公司这类大型混业经营金融机构,其本身既是金融监管的重点,又是金融监管的难点),而在我国目前分业监管体制下,尚无法彻底解决对此类机构的监管问题,因此在一定程度上产生监管空白和不足,导致风险的衍生和爆发.

鉴于我国的实际情况,在新的金融监管体制建成之前,应加强金融机构的公司治理机制建设,进一步明确国有出资人代表的委托代理关系,不断完善金融机构的内部监督体系,从内部机制上防范可能出现的风险.目前,泛欧金融监管改革法案尚未对“大而不倒”的金融机构的处理达成明确共识,而在我国,金融机构由于背靠政府的信用,其在经营上的特殊地位使得“大而不倒”问题更为严重,道德风险问题更加突出.借鉴欧美金融监管改革过程中对金融机构规模和税收等问题的有关作法,我国可采取适当措施,在目前存款类金融机构的存款保险机制和退出机制尚未建立的情况下,适度控制大型金融机构风险资产规模的增长速度,避免在业务过度扩张过程中增加经营风险,尤其应控制金融机构非主业子公司的设立,减少大额固定资本支出和境外兼并收购对资本的消耗,同时督促金融机构进一步加强风险控制,在稳健经营中不断推进持续发展.

(作者单位:中国建设银行个人存款与投资部)