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摘 要 ：教育政策程序正义的必要性就是相对于教育政策实质正义而言不可或缺的特性.教育政策的程序正义的价值包括工具性价值和内在性价值,所谓的工具性价值,是教育政策的程序正义作为工具,实现教育政策实质正义中的积极作用.所谓教育政策内在性价值,是相对于工具价值之外的独立价值,也就不依赖于实质正义而独立存在的价值.
关 键 词 ：教育政策；程序正义；必要性；价值
中图分类号：G520 文献标识码：A 文章编号：1672－4038(2011)10－0044－05
“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样.”无疑,正义是教育政策的首要价值.教育政策首要价值正义的实现在于教育政策结果的正义即实质正义,而实质正义的前提是教育政策程序的正义.教育关涉国家和民族的未来,教育政策是公共政策的重要构成部分,缺乏教育政策程序正义,就没有教育政策实质正义,也就没有教育的和谐,从而影响社会的和谐.正义是和谐的核心,在建设和谐社会的今天,法治环境有待完善,以政府为核心的公共管理主要通过公共政策的情况下,包括教育政策在内的公共政策程序正义应是一个重点研究领域.
必要性和价值是意义相近的近义词,在论文撰写中,经常通用,没做严格的区分.鉴于本文讨论的主题是教育政策程序正义的必要性和价值,在此有必要进行区分.必要的涵义是对某事物而言“不可缺少；非这样不行.”根据必要的阐释,教育政策程序正义的必要性就是相对于教育政策实质正义而言不可或缺的特性.也就是说,缺少了程序正义,教育政策实质正义会受到影响或难以实现.教育政策程序正义的必要性关注的是教育政策程序正义不可或缺的原因.而价值的涵义是“积极作用”,根据价值涵义的理解,教育政策程序正义的价值是教育政策程序正义的积极作用,回答的是教育政策程序会有哪些积极作用,关注的是教育政策程序正义积极作用的表现.尽管必要性和价值的内涵存在明显的差异,但两者存在紧密的联系,必要性也是价值的体现,只是视角有所不同.
教育政策的程序正义的价值包括工具性价值和内在性价值,所谓的工具性价值,是教育政策的程序正义作为工具或手段,通过对教育政策各个环节的控制和约束,实现教育政策实质正义即教育政策结果正义中的积极作用.所谓教育政策内在性价值,是相对于工具价值之外的独立价值,也就是“不依赖于程序结果的正当性而内在于程序自身之中”的价值.
一、教育政策程序正义的必要性
(一)化解教育政策价值冲突的需要
教育政策实质正义的衡量标准是公共教育利益.公共教育利益在形式上是各阶层、各团体等不同利益基础上整合的利益.从矛盾的普遍性与特殊性的角度,公共教育利益是普遍的个人教育利益,无论整合的利益,还是普遍的个人教育利益,都是抽象的利益,抽象性意味着公共教育利益缺乏具体的衡量标准.而在本质上,公共教育利益又是客观基础上主观价值选择的结果,是价值判断的产物.由于价值取向的差异或不同,很难有一致认同的公共教育利益.既然从整合和价值的角度难以认定公共教育利益,而公共教育利益是教育政策的目标,教育政策是实现公共教育利益的方案,没有目标或目标存在争议,无法制定教育政策,公共教育利益的认定无法回避,必须另避蹊径,从程序找解决的办法,“把价值问题转化为程序问题来处理也是打破政治僵局的一个明智的选择”,通过设置符合正义要求的教育政策程序,克服信息杂多的干扰,化解价值冲突的困境,认定公共教育利益.
(二)避免教育政策非正义风险的需要
从认识论的角度,教育政策是客观的教育政策环境基础上主观判断的产物,属于意识的范畴.教育政策“本质上是决策主体的一种主动的选择活动,而选择即意味着价值理性相对于工具理性的优先性.”既然教育政策是教育决策主体的价值选择,由于教育政策的决策主体的价值选择不同,会导致不同结果的教育政策.非正义的价值选择必然会导致教育政策结果即教育政策实质的非正义.而正义是教育政策价值的根本诉求,“某些法律和制度,不管它们如何有效率和有条理,只要他们不正义,就必须加以改造或废除.”由于教育政策过程的复杂性,以及教育决策主体理性的有限性和“经济人”的趋利性,理论上完全会有非正义的教育政策出现,这也被不少的教育政策实践所证明.为了避免教育非正义的风险,客观上需要构建相应的制度,最大限度避免教育政策非正义风险.
(二)具有不依赖于教育政策实质正义的内在价值
相对于教育政策的实质正义,教育政策的程序正义的确表现为实现实质正义的形式和手段,具有服务于实质正义的工具性价值.从程序正义的目标而言,确实是实质正义.但是,教育政策的实质正义又是靠程序正义来保障,是程序正义运行的结果和体现,不同的程序会导致不同的结果.没有教育政策程序的正义,必然没有实质的正义.也就是说,教育政策的实质正义必以程序正义为基础和前提.从这个角度而言,教育政策的程序正义是“因”.而实质正义是“果”.诚如日本学者谷口安平从史的角度考察后所得出的“程序是实体之母”的结论.所以,教育政策程序正义不仅具有实现教育政策实质正义的工具性价值,而且也具有独立于实质正义的内在价值.缺乏教育政策程序正义,教育政策的实质正义无法得到保障,偏离甚至背离教育政策的根本宗旨.
(三)具有相对于实质正义优越性
“首先,正义是由程序保证的.在许多场合,人们知道什么是正义,什么是不正义,问题在于人们往往不按照正义原则行事.在这种情况下,正义的程序能够保证人们按照正义原则行事.其次,正义是由程序建立的.等在有正义标准的场合,正义是由程序保证的；在没有正义标准的场合,正义是由程序建立的.”教育政策程序正义具有以上实质正义的优越性,也就是教育政策的实质正义教育政策程序正义的优越性,也就是实质正义的缺陷.教育政策实质正义追求的是结果的正义,靠自身实现,必须依赖教育政策的程序正义.
二、教育政策程序正义的工具性价值
教育政策的工具性价值是直接或间接服务于教育政策实质正义即教育政策结果正义的价值,具体体现在确保教育政策公共教育利益的实现,提升教育政策的科学性,约束教育政策主体的不正义行为,提高社会对教育政策的可接受性,确保教育政策伦理的实现等方面.
(一)确保公共教育利益的实现
首先,通过把教育价值问题转化为程序问题,化解价值的差异或矛盾,界定为社会所接受的公共教育利益,从而使教育政策目标具有正义性,教育政策结果符合正义的要求.其次,通过技术化、规范化的程序,约束控制教育政策运行的各个环节,切实保障教育政策的过程符合程序的要求.上述途径可概括为结果保障与过程保障,缺一不可.公共教育利益不正义,实现教育政策目标的过程必不正义；同理,缺 乏过程正义保障,目标无法落实,无法落实的正义等同于非正义.
(二)提高教育政策的科学性
教育政策的程序正义,是在教育政策的实践的基础上,经历无数次政策实践证明的,从具体到抽象,从感性到理性的产物,本身就蕴含着效率、理性、经济性、专业性、普遍性等科学性的要求.根据教育政策程序正义,进行教育决策,毫无疑问,会提高教育决策的效率、专业性、经济性等,从而提高教育政策的科学性.当前,我国教育公平受到社会广泛的质疑,也就是教育政策结果正义即教育政策实质正义受到社会的质疑.究其原因,其一,教育政策程序正义受到忽视.从实质正义与程序正义的关系上,只把程序正义作为实现实质正义的手段,忽视程序正义内在性价值.这在教育政策上表现尤为突出.从历史的角度上,与我国数千年来重实质正义而忽略程序正义的传统有关,程序正义在我国制度结构中得不到重视,而导致程序缺失,教育政策概莫能外.其二,教育政策领域“人治”因素严重.在我国现阶段,政治欠完善,教育政策很大程度上是精英们价值认知的产物,教育政策程序正义要求的广泛参与、平等博弈等难以实现.
(三)约束教育政策主体的不正义行为
从认识论的角度,教育政策是教育政策主体认识产物,具有主观性.教育政策主体拥有公共权力,主观性意味着存在恣意、专断和自由裁量的可能,兼之教育政策主体同样存在“经济人”的个人利益最大化的倾向,在缺乏制约和监督的情况下,容易导致公器私用,客观上需要权力和程序设防,严防教育政策主体以合法的方式侵占公共教育利益.权力设防的核心是以权制权,而程序设防的实质就是管理和决定的非人情化,其一切布置都是为了限制恣意、专断和裁量,保育政策主体行为的正义性.近年来,教育领域中的丑闻,如降分录取等,本质上是教育政策实质的非正义,原因不外乎缺乏相应的权力和程序设防.
(四)提高社会对教育政策的可接受性
公共政策是否顺利实施取决于社会,尤其是政策对象对政策的态度,是否广泛接受政策,接受的前提是对政策的认同.而认同不仅在于教育政策实质正义,而且也在于程序正义.从某种意义上讲,人们对于程序正义的看重并不亚于实质正义.英国谚语所言“正义不仅要实现,要以看的见的方式实现”.前者为实质正义,是正义的根本目标,后者“看得见的方式”为程序正义,是实现实质正义的方式.也就是说,教育政策实质正义不仅要实现,而且要以程序正义这种看得见感受得到的方式实现,否则会影响政策对象对政策的认同程度,影响实质正义的实现,这已在相关实验中得到了验证.心理学实验研究表明：影响人们对政策的态度,除了政策结果是否满足人们的实际需要以外,政策的程序也影响人们的正义感受和实质正义可接受性.而且,对程序的认可更影响所得结果的可接受性.正义的程序能提高人们对程序所产生的政策结果的评价以及对程序规则的遵守,无论最终的审判结果是否对自己有利：否则会产生消极抵制的行为,除非政策结果对自己有利.
(五)确保教育政策伦理的实现
教育政策程序正义属于教育政策伦理的范畴,教育政策伦理是关于教育政策主体的准则体系,包括教育政策伦理价值、教育政策伦理规范和教育政策伦理实践三个层次,探究三层次之间的关系,教育政策伦理价值是教育政策伦理规范的指导思想,而教育政策伦理规范既是教育政策伦理价值的具体化,又是教育政策伦理实践的原则化.教育政策伦理价值的最终实现存在着如何把教育政策伦理规范转化为教育政策伦理实践的问题.转化因为着主观应用于客观,不可避免蕴含着转化主体的价值倾向性和主观随意性.为了防止主体的价值倾向性和主观的随意性,必须要构建相应的体现正义要求的教育政策程序.只有教育政策程序正义,才能克服转化过程中的随意性的问题,把应然的教育伦理规范转化为实然的教育政策伦理实践,最终实现教育政策伦理价值.
三、教育政策程序正义的内在性价值
广泛参与、地位平等、信息公开与教育决策主体的价值中立是教育政策程序正义的要求,同时也是教育程序程序正义实现的结果和积极作用,所以教育政策程序内在性价值首先体现在这四个方面,这是内在性价值微观层面的价值.微观层面的内在性价值的实现.必然导致良好的教育政策正义价值氛围,确保教育的公平与正义,这是内在性价值的宏观层面的价值.正因这些价值的存在,保证了教育政策程序的正当性,使正义能以“看得见的方式”实现.同时,使得教育政策程序正义具有独立于实质正义的内在价值,而非单纯手段,也非实质正义的附属物.
(一)确保教育政策相关主体和对象广泛参与教育政策过程
教育政策追求的目标是公共教育利益,而公共教育利益是公共意志的体现.公共意志的把握唯一的途径是教育政策相关主体的广泛参与.公民广泛参与可以使公民的声音在决策过程中得到表达,可以使决策更加集思广益,也使公民更了解决策制定过程,增强政府与民众的良性互动,提高教育政策的回应性,从而增强教育政策程序本身的正义性.从教育政策利益调整的角度,任何公共政策都是通过调节利益的分配来实现政策目标,教育政策在调节利益分配的过程中,客观上不可能使政策对象同等受益,一定是有的受益多,有的受益少,甚至有的利益受到损害或侵害.广泛参与,可以使利益受损的对象避免受到损失,或通过其他教育政策得到弥补,使教育政策更加体现正义的要求.教育政策相关主体和对象广泛参与是教育政策程序正义最基本的价值,其他价值都是建立在广泛参与价值的基础上.
(二)实现有关教育政策信息完全公开
信息公开原则,即教育政策过程公开、透明与信息共享.公开原则是平等参与的要求,教育政策信息不公开,或部分公开,或不对称,或只向部分人公开,意味着教育政策相关公民获取的信息不对称、不平等,部分公民无法准确了解政策的具体内容,从而无法衡量自己在政策中的受益与受损情况,当然也无法提出自己的政策主张和诉求,无法维护和争取自己正正当的教育利益.在这种情况下,广泛参与只是形式而已,没有实际的意义.在我国的教育政策实践中,除了上述不良表现外,教育政策公开的信息模糊、抽象,或其他形式的暗箱操作等,也是信息不公开的表现.
(三)营造平等参与教育政策的环境.
如果说,广泛参与和信息公开是教育政策程序的基本要求,那么平等参与则是教育政策程序的本质要求,因为正义总意味着某种平等,“程序正义是一种形式的正义,它要求法律和制度应平等地对待所有公民.”所谓的平等参与就是在广泛参与和信息公开的基础上.参与各方地位是平等的,不存在强势与弱势的区分,拥有充分而对等的自由发言机会,利益诉求能得到平等的重视.其中,地位平等是前提,利益诉求是地位平等是结果和目标,只有地位平等,利益诉求才有可能平等.如果参与地位不 平等,存在优势地位的现象,广泛参与就只是形式,失去实质性的意义.
(四)促使教育决策主体严守价值中立
教育决策者价值中立是指,教育决策者应当在利益处于冲突状态的参与者之间保持不偏不倚的态度,尊重、满足任何一方合理的教育利益诉求,而不得对任何一方存有偏见、漠视甚至歧视.任何教育政策最终在于教育政策决策者在客观基础上的主观判断,价值选择与倾向性不同,会导致不同的教育政策,所以教育决策者价值中立对教育政策程序是否正义显得尤为重要.即使在前续环节存在纰漏或瑕疵的情况下,在教育决策者价值中立的情况下,可有效纠正前续环节存在纰漏或瑕疵.
在此需要强调的是,教育政策是公共政策,具有政治性,具有维护政治统治的功能.所以教育决策者的价值中立,不是教育政策政治价值取向的中立,而指的是教育决策者对教育政策相关主体利益诉求,没有预设的利益立场,不存在预设的公共教育利益.在这个意义上,教育决策者价值中立,就是不违背政治价值前提下,对各利益主体的利益诉求进行价值整合,使公共教育利益是普遍的个人教育利益,公共的个人教育利益,体现个人教育利益诉求的普遍性.
(五)营造良好的教育政策正义价值氛围
物质决定意识.在教育政策的构成环境中,除了经济、地理、政策资源等事实环境外,还有以正义为核心,包括公正、公平和传统文化等价值环境,这É
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23;价值环境在教育政策问题的确认、目标的确定、方案的选择、政策的执行、政策的评估和政策的终结等整个教育政策过程中,对教育政策有着决定性的影响,具体表现为社会和教育决策主体的价值判断左右教育政策的各个环节.相对于西方国家倾向于利用制度规则实现正义,中国则倾向于利用道德评判来实现正义,所以,价值环境对教育政策的影响显得更加突出.在这个意义上,有专家指出：“价值问题是公共政策的决定因素之一.”在同样意义上,福斯特(Foster)甚至认为教育政策是一门“道德的科学”.程序正义的落脚点是正义,正义是价值环境的核心,程序正义是实现或体现正义要求的程序,程序正义有关程序的安排与要求,如广泛参与、平等参与、信息公开与价值中立等,一旦成为价值环境的核心部分,那么,社会成员就易于采取一种对教育政策普遍认同的态度,形成一种普遍的信任,无疑有助于营造良好的教育政策价值氛围.(六)保障公民平等接受的教育权利
作为公民一项基本的教育权利,平等接受教育的权利受到相关法律的保护.根据《中华人民共和国教育法》：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务.公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享受平等的受教育机会.”除《中华人民共和国教育法》外,其它诸多非法律化的教育政策对此也有具体的要求.法律、政策的意义不在于文本,而是在其实践,在于建立各种制度和程序,制定计划,利用一切资源来保障公民平等接受的教育权利.温家宝总理在2009年政府工作报告中指出：“要推进政府自身建设,实行科学决策.各项决策都要做到程序依法规范、过程公开、结果科学公正.”教育政策程序正义通过其技术化、制度化的设置,“预防”公民基本教育权利可能受到的侵害,也可以矫正或补救基本教育权利已经受到的损害,使相同的情况得到相同的处理,避免了人治的因素,为公民接受平等的教育权利提供保障.