教育政策执行中的教师角色

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【摘 要】教师是教育政策执行的主体之一,其群体的规模性、工作的基层性和自主性决定了教师在教育政策执行中不可忽视的作用.已有的研究过分注重政策执行的制度性研究,忽略了政策执行中的人——教师作为教育政策执行行动者、监督者评估者和决策者的角色研究.明确教师在教育政策执行中的角色对于促进教育政策执行效果具有重要意义.

【关 键 词 】教师角色 教育政策执行 行动者 监督者 评估者 决策者

美国政策科学学者艾莉森说道：“在教育政策目标的实现过程中,方案确定的功能只占10%,而剩余的90%取决于有效的执行.”有效的政策执行有赖于可靠的政策执行者.[1] 教师作为底层但重要的教育政策执行主体,往往被层级严密、注重权力的执行系统所忽视.探讨教育政策执行中的教师角色对明确教师在教育政策执行中的价值和作用方式,挖掘教师的政策执行能力具有重要意义.

一、教育政策执行中的教师

教育政策执行主体既包括相关的机构和组织,也包括其中的具体工作人员,后者主要包括政府、各级教育管理机构和学校中的从业人员,一线教师是其中重要的组成部分.教师在整个教育政策执行主体群体中处于较为底层的位置,同时掌握的资源和权力相对于其他主体也显得相对薄弱,但是教师群体作为政策执行主体自身所具备的特点使得教师成为教育政策执行中不可忽视的一部分.

1.规模庞大的教师队伍

我国的教育行政管理体制是典型的集中式的管理体制,整个教育体系的组织结构呈金字塔形.教育部处于金字塔的顶端,是整个教育系统运行的掌舵者,在系统中主要发挥决策、导向的功能.而学校管理者和教师处于金字塔的低端,在群体规模上占据了教育行政系统金字塔形组织结构中的绝大比例,构成了金字塔稳定的基石,其作用功能以传达和执行教育政策为主.因此,教师在政策执行主体中具有数量上的绝对优势,教师群体对教育政策的认同程度及教师群体政策执行力的小幅度变化对于政策执行整体效果的影响不言自明.

2.贴近基层的教师工作

在我国教育政策合法化首先要通过行政审批程序,这个环节主要是在国务院、教育部和各级教育行政机关系统中实现的,经过稳定性检验,才可以通过立法机关实现其合法化过程.之后,教育行政部门传达、解释、协调等各项政策活动都属于教育政策执行的范围.学校系统处在教育政策执行中的底层环节,而教师则是教育政策执行底层环节中的具体执行人员,在政策执行主体群中的地位也并不能得到重视.但是,作为政策执行的底层成员,教师具有其他政策执行主体所不具备的独特优势,即接触政策受众、感受政策受众的优势.教师的政策执行行为直接作用于政策受众,政策受众对于政策的感受和评价能够直接为教师所掌握,这对于政策实施反馈信息的收集意义重大.

3.享有自主权的教师行为

对于上层政策执行主体,教师常扮演学习者和下属的角色,教师需要听取上层政策主体所传达的政策信息,并按照上级的要求展开政策执行工作；对于政策受众,教师则处于上位,扮演信息传达者和影响施加者的角色.教师在教学方法、工作风格等方面享有一定的行为自主权,因此,教育政策所要传递的信息和所要达到的目标是否能够准确地达成与教师对该政策的理解与认同程度密切相关.

二、教育政策执行中教师的角色定位

教师群体的特殊性决定了教师在教育政策执行中不可忽视的价值,因此,明确教师应该在教育政策执行中承担何种责任,扮演何种角色对保证教育政策执行效果具有重要的意义.

1.教育政策执行的行动者

作为基层政策执行者,教师有责任和义务提升自身的能力,成长为优秀的政策执行行动者.首先,教师应该积极学习政策,理解政策意蕴并将其内化为自身信念.坚定的执行信念可以帮助教师克服执行中的困难,保持长久动力.其次,教师之间应该相互交流、讨论,共同探讨政策执行中的技术、方法,这有利于相互学习经验和技术,也有利于激发教师在教育政策执行行动中的创造性思维.再次,教师作为政策执行者,应该培养自身的责任感,自主寻求各种途径提升政策执行能力.

2.教育政策执行的监督者和评估者

教师在教育政策执行中,不仅要做一名优秀的政策执行行动者,还要扮演政策执行的监督者和评估者的角色.教师参与教育政策执行的监督与评估主要有两种形式：一是进入监督与评估组织,直接作为监督者与评估者审查教育政策执行情况；二是通过为监督评估组织提供信息、意见和看法等途径,间接参与教育政策执行的监督与评估.教师直接参与政策执行评估,可以增强监督与评估团体对教育政策执行情况的了解,可以为评估团体提供最真实的观察视角并提出更加贴近实际的改进方案.但是,教师直接参与教育政策的监督与评估易出现教师“既是运动员,又是裁判员”的情况.间接参与的形式在保证了教师反馈政策执行信息功能的同时也避免了“既是运动员,又是裁判员”困境的出现,降低了政策评估者“寻租”的可能性.可见,两种参与途径各有利弊,教师要成为教育政策评估的监督者与评估者并发挥有效作用,还需要监督评估系统在制度和运行机制方面有所作为.

3.教育政策执行的决策者

一项需要教师参与进来的教育政策,必然会对教师的利益产生影响,教师作为教育政策的利益相关者,在法理上有权利参与教育政策执行决策,在伦理上其参与决策的权利也应该被教育政策执行决策者所承认.教师成为教育政策执行的决策者有两层含义：一是指教师参与上层教育执行主体所领衔的教育政策执行决策活动,二是指教师自身作为教育政策执行主体为落实教育政策而做出一系列相关的决策.教师参与上层教育政策执行者的决策需要制度支持,为教师提供有效的参与途径,并制定一套完善的参与机制.同时,参与决策的教师也需要具备一定的决策能力和决策智慧.教师作为独立的教育政策执行者,需要在正确理解教育政策所传递的政策信息基础上,结合个人的经验、知识和价值观作出自己的判断. 三、教师角色行为的基本要求

教师群体的特殊性决定了教师在教育政策执行中的角色定位,但教师如何成功扮演教育政策执行的行动者、监督者、评估者和决策者,还需要从角色关系和教师自身等方面进行一番探讨.

1.明确自身定位,厘清角色关系

教育政策执行中的教师应该以行动者为基础角色,以监督者、评估者和决策者为成长目标.一方面,教师处于政策执行系统的底端,教师的行为多数是根据上层执行者的指示和要求而采取的,可以说,教师的行动者角色是政策执行系统给予教师的默认角色.另一方面,教师监督者、评估者和决策者的角色获得是建立在教师作为行动者角色的基础上的.没有作为行动者参与政策执行过程,教师就不具备作为政策执行监督者、评估者和决策者所需要的信息资源优势,也就无法突破行动者角色的限制,实现从政策执行行动者向监督者、评估者和决策者角色的转化.行动者的角色是教师参与政策执行所必须承担的基本角色,监督者、评估者和决策者角色则是教师在成为优秀行动者之后所应该追求的更好地服务于政策执行的教师角色.

2.尊重政策要求,具备独立思想

服从上级命令是科层式组织的基本特征.教育政策执行也是执行主体通过一层一层的指示和命令展开的.教师作为底层的政策执行主体,必须尊重上层执行主体,必须执行上层执行主体传达的指示与命令.维护教师对上层政策执行主体的尊重,构建层级严密的执行组织体系是保障教育政策执行顺利完成最基本的保证.教师需要给予上层执行主体尊重与认同,同时独立的思想也是教师作为政策执行主体必不可少的素质条件.特殊的职业角色也决定了教师必须具备独立的思想,能够独立地思考与判断.教师有权利也有义务在尊重政策要求的情况下,独立地评估与判断政策效果是否有利于教育的改进、政策手段是否适合、政策行为是否合法等.

3.树立责任意识,培养学习主动性

教师群体庞大的数量、工作性质的基层性和一定程度的自主权等特征决定了教师在教育政策执行中具有不可忽视的价值.教师必须认清自身在政策执行中的重要作用,承担起政策执行行动者、监督者、评估者和决策者的责任,就政策执行中的问题展开独立的思考与判断,为优化教育政策执行效果而努力.同时,教师还需要以政策执行主体的责任感来鞭策自己培养学习的主动性.一方面,需要积极参与政策文本的学习,理解和内化教育政策理念.另一方面,需要寻求自身视野和知识的突破,学习政策执行相关的理论知识与实践技术,以自身能力的提升来保障教育政策目标的实现.

（作者单位：华东师范大学公共管理学院,上海,200062）