大学章程的宣传教育机制探究

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大学章程宣传教育的现状

我国大学章程建设既没有事前的“思想启蒙”,又缺乏事中、事后的有效宣传教育,人们对章程的价值和功能缺乏认知和了解,甚至一些大学成员根本不知章程为何物,这严重地影响了大学章程的制订和实施的效果.我国大学章程宣传教育的现状主要表现在：

1.学界对国外大学章程研究成了圈内的“自娱自乐”.对我国大学来说,章程是舶来品.“发端于欧洲中世纪的章程,是西方文化的产物,是西方社会演化出来的产物,也是西方制度的典范,包含着西方文化一切的优点和矛盾”.[1]P1大学章程能否在我国教育的土壤中茁壮成长,能否承担起我国教育体制改革“破冰”的重任,许多专家学者心中是有疑虑的.为了借鉴大学章程建设的成功经验,学界十分注重研究国外大学章程,形成了一大批研究成果.但是,这些研究成果更多的是学者们在圈内“自娱自乐”,并没有将这些“有限的”理论成果应用到“火热”的大学章程建设实践中.

2.公众对国内大学章程的历史传统缺乏了解.从历史上看,我国大学章程建设经历了一个萌芽、发展、间断到复兴的过程.早在清末时期,我国大学章程开始萌芽,出现了《奏拟京师大学堂章程》、《钦定京师大学堂章程》和《奏定京师大学堂章程》等三个京师大学堂章程,它们由最高学务当局主持制定,具有全国教育法规的意义.[2]P1民国时期,更多的大学制定了章程,如《国立北京大学组织大纲》、《国立东南大学大纲》等.新中国建立后,1950年教育部颁布了《北京师范大学暂行规程》,此后大学章程逐渐淡出历史舞台,直到《高等教育法》颁布之前再无正式的大学章程出现.对于我国大学章程的发展历程,文献资料较少,研究成果还不丰富,公众对我国大学章程历史传统了解有限,不能很好地借鉴其中有益经验.

3.教育行政部门主导的章程理念推广成效有限.纵观我国大学章程的引入、制订和实施,无论是清末,还是民国时期,都没有脱离教育行政力量的主导.现在,我国大学章程建设依然是“自上而下”推动的,相应地大学章程的宣传教育也是“自上而下”进行的.首先,通过教育政策法规强力推进大学章程建设.从《教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》《高等学校章程制定暂行办法》到《全面推进依法治校实施纲要》等都明确指出,要加强大学章程建设,完善现代大学制度,推动大学“依法治校”,依照章程自主管理学校.其次,召开各种会议,宣传章程理念,推动章程建设.如教育部召开的“现代大学制度试点高校会议”,旨在学习宣传贯彻落实《高等学校章程制定暂行办法》,交流大学章程制定中存在的问题与经验.但是,由于教育法制教育未受到重视,各种交流会的参加人数也受限制,而且集中于少数行政人员,因而教育行政部门主导的章程理念宣传的成效有限.

4.部分大学领导者章程意识不强.大学章程是“一把手”工程,“成也校长书记,败也校长书记”.在现实环境下,大学章程是“百年大计”,还是“花瓶摆设”,很大程度上依赖于校长、书记的觉悟和境界.但是,一些大学领导的章程观念滞后,根本不把章程作为大学治理的一种基本手段,制订大学章程时“认认真真搞形式,扎扎实实走过场”,仅仅是为了完成工作任务.

5.教职工、学生、校友等利益相关主体缺乏章程知识.与民法、刑法、行政法等相比,无论是从业、研究人员数量、学生规模,还是适用范围等来看,教育法都是一个较小的法律部门,属于比较“冷门”的法律.大学章程,作为教育法律的一部分,知道和懂得的人也会更少.特别是在当前高校管理体制下,大学事务依靠行政管理模式运行,没有“依章行事”的惯例,大学章程显得“可有可无”.一些大学在章程制定期间,没有发动教职员工、学生、校友等利益相关者群体的广泛参与,不主动宣传大学章程知识,教职员工、学生、校友等更没有学习章程、运用章程的积极性.

大学章程宣传教育滞后的原因

从《教育法》、《高等教育法》、《教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》、《高等学校章程制定暂行办法》到《全面推进依法治校实施纲要》,历经近二十年风雨,大学章程是“千呼万唤始出来”,却“犹抱琵琶半遮面”,其进展极其不尽如人意.究其原因在于：

1.大学章程文化底蕴浅,缺乏章程“知识储备”,且研究氛围不浓厚.如果追溯到清末的三个“京师大学堂章程”,我国现代大学章程也只有一百年左右的历史,期间还中断了近五十年时间.与国外一些大学长达七八百年历史的章程建设历史相比,如剑桥大学章程制定于1250年,我国大学章程的文化底蕴非常单薄.

我国学者对大学章程的研究也只进行了十多年,研究人员规模、相关专著、论文数量也都相对有限,还远没有形成浓厚的学术研究氛围.然而,“起草或修订一部好的大学章程,需要有坚实的研究基础和认真的经验总结.”[3]P1德国著名法学家萨维尼于1814年发表了《论立法与法学的当代使命》,强烈地反对在条件不成熟的情况下制定德国民法典,随后德国学者对罗马法和日耳曼法进行了长达百年的深入研究,为后来德国民法典的编纂奠定了坚实的基础,此举成就了举世闻名的德国民法典.

2.教育行政管理部门行动滞后.对于大学章程建设,教育行政部门不仅需要倡导先进理念,更需要积极地示范行动.如果教育行政管理部门空喊“依章治校”的口号,不具体落实和贯彻章程规定,那么大学章程建设只能沦为“一纸空文”.当前,教育行政部门仍旧采用单向指令式的行政管理模式,远未形成“依法管理、依章管理”的理念.虽然教育行政部门在大力推进大学章程建设,但同时又缺位于学校章程制订过程,紧抓教育行政管理权,无视大学自主权,频繁地干涉学校内部的教学、科研活动.有道是,“其身正,不令而行；其身不正,虽令不从”.（《论语子路》）[4]如果这种局面不能实质性扭转,我国大学章程建设的前景堪忧!

3.一些大学领导者消极应对章程宣传教育.大学章程的重要功能之一是明确大学内部权力配置以完善治理结构,而如何完善“党委领导下的校长负责制”是当前高校体制改革不容回避的问题.一些大学的书记、校长对大学章程“心有余悸”,认为其“束缚手脚”,限制自身权力；一些书记、校长把大学章程视为相互“角力”的工具,争相限制对方权力.党委书记和校长之间关系的不和谐导致学校党政矛盾、多头指挥、相互推诿等问题,这不仅严重影响了“党委领导下的校长负责制”效率的发挥,而且在某种程度上突显了我国大学治理的官僚化特征.[5]P26-29在这些情况下,大学领导者之间的“维权”与“争权”相互交织,致使大学章程制定和实施的进程缓慢,大学章程宣传教育也受到严重影响.4.教职工、学生、校友等利益相关主体参与渠道不畅、参与意识淡漠.《教育法》规定,学校“通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,保障教职工参与管理和监督.”《教育法》第42条仅列举了学生的五项受教育权利,并没有学生参与学校管理的法律规定.对于校友等其他利益相关主体,则没有法律规定.长期以来,高校内部行政权力处于一种绝对支配地位,教职员工的管理和监督权利参与渠道仅是一年一度的教职工代表大会,缺乏日常性参与途径；学生则更缺乏参与学校管理的机会；校友等利益相关主体仅在“需要获得资助、捐款时才会被想起来”.相应地,教师、学生和校友等利益相关群体对学校行政部门也很无奈,对章程缺乏了解、认知不深,对章程建设漠然视之,不关心、不参与.

构建大学章程的宣传教育机制

大学章程被誉为“宪章”“根本法”,但是“徒法不能以自行”,（《孟子离娄上》）[6]如果它不能被人们执行、适用和监督,如果它不能成为人们的自觉意识和实践行动,它的功能就难以发挥,它的价值就难以体现.为此,我们有必要建立大学章程的宣传教育机制,具体包括宣传教育的目标、宣传教育的对象、宣传教育的方法等三个层面.

1.大学章程宣传教育的目标.大学章程宣传教育的基本目标是让人们认同章程价值,了解章程内容、培养章程意识、树立章程权威.

首先,认同大学章程价值追求.大学章程,在理念上是一种价值追求,在实践中是一套行为准则.大学章程的价值目标在于：形成活泼有序的大学教育秩序、提高大学教育效率、保障和促进学术自由、保障和促进大学教育平等、保障和促进大学教育.[7]P1-2大学章程宣传教育就是要将章程价值追求内化为教育行政管理人员、大学负责人、教职工、学生、校友等主体自觉的价值判断,外化于具体工作实践中,使大学成员行为和大学运行机制逐步符合章程内在的价值标准.

其次,培养章程意识、树立章程权威.2012年《全面推进依法治校实施纲要》提出,“深入开展法制宣传教育,形成浓厚的学校法治文化氛围”.同时指出,“加强章程建设,健全学校依法办学自主管理的制度体系”.为此,大学必须积极宣传章程知识,培养主体章程意识,主体也应该知晓章程权利和义务,自觉运用章程维护自身权利,对“违章”行为进行抵制和斗争；应积极树立章程权威,使章程真正成为教育行政管理的依据、学校权力运行的准则和学校主体行为的指南,真正成为“大学宪章”.

2.大学章程宣传教育的对象.1999年《关于加强教育法制建设的意见》指出,“教育行政部门工作人员,特别是领导干部和教育行政执法人员,要首先带头学法,掌握基本的法律知识,熟悉教育法律法规的有关规定”.2012年教育部《依法治校纲要》指出,“切实加强对学校领导干部、职能部门工作人员依法治校意识与能力的培养”,“在广大教师、学生中开展法律、法规学习和法制教育”.“全面提高教师依法执教的意识与能力”,“加强和改善学生法制教育”.可以看出,大学法制教育的对象主要包括教育行政工作人员、学校负责人、学校教职员工、学生等,这些主体同样也是大学章程宣传教育的主体.

首先,教育行政工作人员的宣传教育.一是建立针对教育行政工作人员的培训机制,转换教育行政人员的管理观念,普及“依法治校、依章治校”理念.教育行政部门应该对自身人员的观念和工作方式进行“革命性”变

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其次,大学“一把手”的培训.一方面可以建立专门的章程教育轮训机制,另一方面也可以把章程教育的内容融入到其他现存的教育培训项目中,如在校长出国考察项目中加入了解国外章程运行情况的内容.通过教育培训,使大学领导认识到依章治校可以提高管理的效率,完善党委领导下校长负责制的内涵,减少学校管理压力；使遵循章程原则、运用章程思维、依章治校,成为大学领导者必备能力.

最后,利益相关主体的教育机制.一是充分利用报纸、广播、电视以及网络中微博、微信、群等各种媒介,建立以“教师、学生、校友、社区公众等利益相关者为中心”的常态化教育和宣传机制.新西兰的梅西大学将自己的大学章程刊登在《自治领邮报》、《新西兰先驱报》、《北岸时报》等多家报纸上；并且为了更好更广泛地宣传章程,还用英语和毛利语两种语言进行公开发行.[8]P85-90斯坦福大学的行政管理指南（即章程）明确告知公众访问网址,对任何可以访问网络的公众开放.并且每个季度上传修订版本,并向通信列表发送电邮通知,斯坦福社区成员均可以订阅电子邮件通信列表.[9]二是建立大学章程学习制度,如教职员工入职学校章程、大学新生学习章程、教师或学生“依章”参与学校决策、参与“校内司法活动”――违纪处分、申诉维权等活动,以此为载体,深度宣传大学章程.三是各个大学内部的教育研究、发展规划等机构应该成为大学章程认知的先行者,应该承担起校内有关大学章程理念、知识、运行等的“普法”责任.

3.大学章程宣传教育的方法.首先,章程的制定或修订过程应该是一个“充分协商”的过程,也是大学章程宣传教育的良好契机.英国著名教育家怀海特曾说,“教师的意见以及对大学办学目标的共同热情是办好大学的唯一有效保障”.大学21世纪学术经营战略会议曾经向全体教职员工和学生们发布《关于制定大学宪章的公开意见征询稿》,致力于章程宣传,并征求大学成员意见.[10]P2852012年《高等学校章程制定暂行办法》第16条规定,“高等学校应当按照、公开的原则,成立专门起草组织开展章程起草工作.章程起草组织应当由学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相关专家,以及学校举办者或者主管部门的代表组成,可以邀请社会相关方面的代表、社会知名人士、退休教职工代表、校友代表等参加”.第17条规定,“高等学校起草章程,应当深入研究、分析学校的特色与需求,总结实践经验,广泛听取政府有关部门、学校内部组织、师生员工的意见,充分反映学校举办者、管理者、办学者,以及教职员工、学生的要求与意愿”.为此,大学应该充分发动广大教职员工、学生、校友、社区公众等广泛参与,增强章程建设的公开性和透明度,使章程制定或修订真正成为一个“凝聚共识、促进管理、增进和谐”的过程.其次,建立信息披露机制.完善的信息披露机制,能够保障校务公开透明,确保校内教职员工、学生以及校外相关部门、社会公众的知情权.2010年《高等学校信息公开办法》第7条明确规定,“学校章程以及学校制定的各项规章制度”,属于高校应当主动公开信息的范围.2012年《依法治校纲要》提出,“学校章程和规章制度,应当加以汇编并公布,便于师生了解、查阅.有网络条件的,应当在学校网页上予以公开.涉及师生利益的管理制度实施前要经过适当的公示程序和期限,未经公示的,不得施行”.建立对大学章程宣传教育机制,必须建立类似于上市公司一样的信息披露机制,并且这种机制必须是强制性的,否则可以由教育行政部门追究责任的.高校信息公开应当是覆盖事前、事中和事后的全方位信息披露机制,除了法律规定、学校自定的信息公开范围,还要建立依师生、公众等利益相关者申请而公开信息内容与范围.

再次,建立章程研究和专业人才培训的“智库”平台.《全面推进依法治校实施纲要》提出,“到2015年,全面形成一校一章程的格局”.这是一项艰巨而紧迫的任务,不仅需要更多的人、财、物等研究力量投入,更需要研究人员艰苦卓绝努力付出和天才的设想.我们需要研究如何修订和制定相关教育法规,为大学章程制定提供创新的空间；需要研究如何让国外大学章程的建设经验与我国大学章程建设实践相对接,要摒弃“中学为体、西学为用”的“老祖宗”思维,还要警惕“全盘西化,生搬硬套”的偏激思维.对于一些专家学者来说,更要放下对章程前景观望、迟疑的态度,积极投入到章程建设实践中去,不断加大研究深度、广度,提升研究水平,真正成为大学章程建设的专家、智囊.因此,有必要整合现有的大学章程研究力量,打造大学章程理论研究“智库”,构建章程专业人才的培训平台.一方面,加强大学章程研究和教育力量,积极研究大学章程基础理论,总结国内外大学章程建设的实践经验；另一方面,围绕“智库”,积极教育和培训大学章程建设的专业人才.当然,对“智库”的成效评价,不仅要以文章、著作等为标准,更要以与各高校章程建设合作项目、培训专业人才为主要指标.

最后,典型案例宣传教育机制.章程实施的典型案例,不仅使当事人受到特殊的章程教育,而且通过宣传,使大学相关主体受到普遍的章程教育.在司法裁判过程中,司法机关援引章程对具体“违章行为”予以制裁,对遵守章程行为予以保护,使人们明白大学章程允许什么、支持什么、禁止什么.同样,学校纪律委员会或职能部门对于大学成员违纪行为的处分或制裁也具有重要的宣传和教育意义.通过这些方式,使大学章程对于相关主体的影响和教育更为深刻和直观,从而使章程意识、章程观念和章程权威深深熔铸于人们心中.

项目资助：陕西省教育厅专项科研计划项目《大学章程有效性的实证研究》的阶段性成果,项目编号：2013JK0084.