党政公文与军用公文处理工作的差异其衔接

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在《党政机关公文处理工作条例》和国家标准《党政机关公文格式》施行之际,我们将《中国人民解放军机关公文处理条例》和军用标准《军队机关公文格式》与之进行了差异比较,以探讨党政机关公文处理工作与军队机关公文处理工作相互衔接,更好地推动党、政、军机关公文处理工作科学化.

一、《条例》与《军用公文条例》的主要区别

从两部法规的行文结构、主要内容、规定要求看,基本一致,其中有6章的标题完全吻合.但由于党政机关与军队机关的性质和职能不同,两部法规也有不少区别,归纳起来主要有：

（一）“总则”部分总体一致,少数表述略有不同.《条例》与《军用公文条例》相比,总则部分多了一条本条例的适用范围,即“本条例适用于各级党政机关公文处理工作”.表述略有不同的有以下三点：

1.《军用公文条例》对概念的表述更为简洁.《军用公文条例》把军队机关公文表述为“是军队机关处理公务中形成的具有法定效力和规范体式的文书,是军队机关履行职能的重要工具.”这一表述是在1992年颁发的《军用公文条例》的基础上提炼而来的.1992年的表述是：军队机关公文“是军队各级机关在处理公务中形成和使用的具有法定效力和规范体式的文书；是传达贯彻党、国务院、军委的方针、政策,下达任务,发布军事法规、军事规章,布置和指导工作,请示和答复问题,报告情况、交流经验的重要工具,是军队各级机关行使职能的重要手段.”这一表述与《条例》基本相似.

2.《条例》把公文处理要求上升为原则表述.《军用公文条例》是从两个层面来表述的,一是“公文处理应当坚持求实、精简、高效的原则”,二是从公文处理要求的角度表述为“做到准确、及时、安全、保密”.《条例》把“准确规范”“安全保密”等都上升为原则来表述.

3.《军用公文条例》强化了对各级首长的要求.《军用公文条例》在规定各级机关和主管部门职责要求的同时,特别强调各级首长“应当严格执行本条例,切实做好机关公文处理工作”,“应当加强对本单位机关公文处理工作的指导和检查”.

（二）“公文种类”大致趋同,少数文种适用范围有区别.《条例》将公文种类规定为15种,即决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要.《军用公文条例》将公文种类规定为12种,两者相比,通用的文种有10个,即决定、命令、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函、纪要.军用公文特有的文种有指示和通令.党政机关公文种类比军用公文多了决议、公报、公告、意见和议案5个文种.

决定文种,《条例》的适用范围与军用公文相比,增加了“奖惩有关单位和人员”.

命令文种,《条例》与《军用公文条例》相比,军用公文的适用范围更为全面具体,“命令用于发布军事法规、军事规章,确定和调整体制编制,部署军事行动,调动部队,授予、变更和撤销部队番号,调配武器装备,任免干部,授予和晋升军衔,选取士官,授予荣誉称号等.”

此外,通知、报告、函等文种在适用范围上也略有区别.

(三)“公文格式”总体一致,但区别明显.

1.公文要素设置不同.在要素的设置上,军用公文有18项,党政公文有20项,两者相比,军用公文少了保密期限、紧急程度、附件（公文正文的说明、补充或者参考资料）；多了已阅人、承办说明、主题词.内涵一致但表述不同的,军用公文有附件、发文（传达）说明、印发说明,《条例》分别表述为附件说明、附注、印发机关和印发日期.

2.发文机关标志区别明显.《条例》规定,发文机关标志“由发文机关全称或者规范化简称加‘文件’二字组成,也可以使用发文机关全称或者规范化简称.联合行文时,发文机关标志可以并用联合发文机关名称,也可以单独用主办机关名称.”《军用公文条例》则规定为“发文机关标识分为文种标识和固定标识,文种标识标明发文机关和公文种类,固定标识标明发文机关和‘文件’字样；固定标识用于军区级以上机关下发重要公文；发文机关使用全称或者规范化简称；联合发文的各联署机关名称通常按照编制序列排列”.

（四）“行文规则”因职能不同区别明显.这部分内容从总体看,《条例》的层次更为清晰,规则也更为细致、全面.与《军用公文条例》相比,增加了一条,“行文应当确有必要,讲求实效,注重针对性和可操作性.”然后从向上级机关行文和向下级机关行文两个层面明确应当遵循的规则,线条更清晰.

在向上级机关行文规则中,党政机关公文与军用公文相比,增设了两款,第一,“原则上主送一个上级机关,根据需要同时抄送相关上级机关和同级机关,不抄送下级机关.”第二,“党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项,应当经本级党委、政府同意或者授权；属于部门职权范围内的事项应当直接报送上级主管部门.”此外,还增加了“不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文.”等内容.

在向下级机关行文规则中,党政机关公文与军用公文相比,增加了以下三款,第一,“主送受理机关,根据需要抄送相关机关.重要行文应当同时抄送发文机关的直接上级机关.”第二,“党委、政府的（室）根据本级党委、政府授权,可以向下级党委、政府行文,其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求.需经政府审批的具体事项,经政府同意后可以由政府职能部门行文,文中须注明已经政府同意.”第三,“党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文.”同时,还增加了“部门内设机构除（室）外不得对外正式行文.”等内容.

（五）“公文拟制”规定一致,《条例》更全面具体.《条例》首先对公文拟制进行了界定,表述为“公文拟制包括公文的起草、审核、签发等程序.”

《军用公文条例》对公文起草做了四项规定,

《条例》在四项规定的基础上又增加了以下三项,

“深入调查研究,充分进行论证,广泛听取意见”；“公文涉及其他地区或者部门职权范围内的事项,起草单位必须征求相关地区或者部门意见,力求达成一致”；“机关负责人应当主持、指导重要公文起草工作”.《条例》对公文审核的规定,在《军用公文条例》规定的基础上,增加了“涉及有关地区或者部门职权范围内的事项是否经过充分协商并达成一致意见.”“文种是否正确,格式是否规范；人名、地名、时间、数字、段落顺序、引文等是否准确；文字、数字、计量单位和标点符号等用法是否规范.”等内容

（六）“公文办理”《条例》规定直观详细、操作性强.《条例》把公文办理界定为“公文办理包括收文办理、发文办理和整理归档”.然后分别规定了收文办理和发文办理的主要程序,并对每个程序进行了规定,条理很清晰,便于理解执行.对收文办理和发文办理,尽管《军用公文条例》用两章来表述,但还是《条例》规定直观、具体.

在此基础上,《条例》对公文的传递与归档规定了两条即“第二十六条,涉密公文应当通过机要交通、邮政机要通信、城市机要文件交换站或者收发件机关机要收发人员进行传递,通过电报或者符合国家保密规定的计算机信息系统进行传输.”“第二十七条,需要归档的公文及有关材料,应当根据有关档案法律法规以及机关档案管理规定,及时收集齐全、整理归档.两个以上机关联合办理的公文,原件由主办机关归档,相关机关保存复制件.机关负责人兼任其他机关职务的,在履行所务过程中形成的公文,由其机关归档.”

（七）“公文管理”总体一致,《条例》内容有增加.这部分的内容,《条例》写了10条,《军用公文条例》写了7条.总的来看基本精神一致,但《条例》的规定更为具体.如《条例》第二十九条“党政机关公文由文秘部门或者专人统一管理.设立党委（党组）的县级以上单位应当建立机要保密室和机要阅文室,并按照有关保密规定配备工作人员和必要的安全保密设施设备.”《条例》第三十条对涉密公文的管理明确规定为“公文确定密级前,应当按照拟定的密级先行采取保密措施.确定密级后,应当按照所定密级严格管理.绝密级公文应当由专人管理.公文的密级需要变更或者解除的,由原确定密级的机关或者其上级机关决定.”

二、军用公文与党政公文处理工作相衔接必要且可行

随着党、国家和军队建设与改革的深入发展,机关工作所处的内外环境、人员素质以及所运用的技术手段,发生了许多变化,信息化、网络化建设迅速发展,这些都要求党政军机关公文处理工作更加务实,更加高效.国防和军队建设是国家建设的重要组成部分,衔接好军队机关与党政机关的公文处理工作,是有效贯彻党、国务院决策指示,做好工作,提高效率的必然要求.在新的形势下,军队机关与党政机关相互联系更加紧密,相互行文、联合行文日益增多,客观上要求党政军机关公文处理工作协调一致.

从目前颁发的《条例》和《军用公文条例》两部法规看,已经具备了相互衔接的可能性.主要表现在：

（一）对公文处理工作的目标、原则要求、行文规则、拟制公文、办文程序等都极其一致.制定公文处理工作条例都是为了适应机关工作需要,推进机关公文处理工作科学化、制度化、规范化,提高公文处理工作质量和效率.公文处理的原则要求,都规定为实事求是,精简高效,安全保密,准确规范.此外,在公文行文应遵循的规则,拟制的要求以及公文的办理程序等方面,两部法规的规定都是一致的.

(二)公文种类和公文格式基本一致.《条例》将公文种类规定为15种,

《军用公文条例》将公文种类规定为12种,两者相比,通用的文种有10个,即决定、命令、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函、纪要.在公文要素的设置上,军用公文有18项,党政公文有20项,两者相比,九成一致.

（三）两部法规的主要内容一致.从本文第一部分的分析情况看,只是有些条款语言表述Ç

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（四）两部法规行文结构体例一致.从两部法规比较看,有6章的标题完全吻合.《条例》将军用公文的第五章发文办理,第六章收文办事,第七章公文阅卷归档,整合成公文拟制、公文办理两章,这只是内容的顺序安排上的一些调整,并无大的变动,《条例》做这样的调整,结构更趋合理,条理更为清晰,便于阅读、理解和执行.

三、党政公文与军用公文处理工作相衔接需要解决的问题

党政军机关在公文处理工作上,尽管有很多相通之处,但也确实存在一定的差别,要做到衔接一致,以下一些问题还需要加以探讨.

（一）怎样体现军队职能和使命的特殊要求.军队是党绝对领导下的人民军队,必须始终高举旗帜,听党指挥,保持高度集中统一,因而组织纪律更加严明.与此同时,军队是要打仗的,遇到战事和突发情况,必须快速反应,准确应对,如果情况不准、要求不严、泄露秘密,就可能贻误战机,甚至导致作战失利,危及国家安全.因此,在公文处理工作中,军用公文如何体现它的强制性、权威性、严肃性,这是需要我们加以探讨的.

（二）发文机关标志怎样完善统一.按照《条例》规定,目前党政机关的发文机关标志“由发文机关全称或者规范化简称加‘文件’二字组成”,也就是我们常说的“固定标识”.而军用公文采用的是“文种标识”和“固定标识”两种,文种标识标明发文机关和公文种类,固定标识标明发文机关和“文件”字样；固定标识用于军区级以上机关下发重要公文.这需要加以完善和统一.

（三）军队以党委名义的行文如何标识.坚持党对军队的绝对领导,是我军建军和治军的根本原则、制度和永远不变的军魂.在军队实际工作中,有一部分行文是以军队党委名义呈现的.但是有关党委名义的行文,公文要素如何标识似乎从未做过规定,一直以来各级机关几乎都是各行其是,这里主要有两个问题：第一,发文机关标志.如以党委名义的行文,固定标识的机关名称是用全称,还用规范的简称,如果两者均可,要不要加、什么时候加“中国人民解放军”.如“中国中国人民解放政治部委员会文件”或“中国总政治部委员会文件”或“总政党委文件”；如果是文种标志,机关名称是用全称,还用规范的简称,如果两者均可,要不要加、什么时候加“中国人民解放军”.如“中国中国人民解放政治部委员会报告”或“中国总政治部委员会报告”或“总政党委报告”.第二,发文机关代字如何标识.目前有的标识比较随意,如“政党”“政报”“政办”“党”等等.此外,军队以党委名义的行文,如何与党政机关公文相衔接也需要做进一步探讨.

(四)公文格式的相关要素怎样统一.主要有以下几个问题：

1.对保密期限、紧急程度、已阅人等要素,能否进入构成要素,规定根据需要选用,需要统一；

2.印发说明和承办说明两者是有区别的,是选一,还是都保留根据需要选用,需要统一.

3.发文机关代字要加以明确.目前《军队机关公文格式》规定“发文机关代字通常由机关代字、部门代字组成,一般不超过三个字”,按照这一规定,发文机关代字里面就不能标识“发”“党”“呤”等字,需要统一.

4.关于平级机关相互行文主送机关的标识问题,按通常的做法,应标识下一级的职能主管机关,由于编制体制问题,很多单位没有下一级的机关,于是有一些行文就把主送机关放到抄送栏内,这似乎也不妥,遇到这种情况如何标识也需要统一.

5.公文署名、印章、名章、签名章以及此页无正文等要素,如何标识也需要加以统一.