台湾“宪改”对两岸关系的影响

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严格意义上讲,两岸关系至今仍然处于内战状态.这是国共两党内战在1949年以后的延续.民进党“执政”以后,两岸主要症结在“一个中国”原则的争议上.虽然民进党当局推出的“宪改”措施还包含着其他方面的内容,但是,大陆对台湾的“宪改”关注点主要就在“一个中国”原则上.民进党当局的“宪改”措施有其内在逻辑和落脚点,有其为实现处理两岸关系的战略目标和两岸政策.要分析民进党当局“宪改”对两岸关系的影响,就必须对民进党当局“宪改”,甚至李登辉时期“修宪”作系统的分析.

一、

两岸对某些关键性问题采取的基本态度就是《棋经》中所言“应不当处不如不应”,即对目前难以解释、难以解决的问题采取模糊化处理,等待时机,寻求最佳的解决方式.在李登辉后期乃至民进党执政以来,台湾单方面改变了两岸默契性的模糊化处理方式,由此引发了两岸的矛盾冲突和其他问题.

通过对民进党“宪改”思想和“宪改”措施的研究,我们不难发现,民进党当局之所以积极推动“宪改”是有其战略性和战术性的,从战略上讲,民进党就是要推动台湾“独立”,所谓成为一个“正常化国家”.台湾大学陈明通教授明确指出,民进党当局以本世纪为起点,推动台湾与大陆的“全面正常化,是跨世纪中国政策的主轴.”①让台湾成为一个“正常国家”即“”是民进党的终极性战略目标,由此而衍生出一整套的“正常化运动”规则, “宪改”只是这一运动中的一个组成部分.从这个战略目标出发,民进党当局提出所谓现阶段的重点是“和平发展、平等、互利、互信”,进行这项战略目标的指导原则是“善意和解、积极合作、永久和平”.达到这一目标的政策是“(一)凝聚‘国家’定位共识：台湾是主权独立的国家,依‘宪法’国号是‘中华民国’.(二)提出共存共荣愿景：以欧盟统模式作为两岸未来全新的思维格局.(三)建构迈向愿景的过渡性安排：从经贸、文化的统合到政治统合的新构架.(四)协商‘两岸和平稳定的互动架构’.(五)发展经贸合作关系：积极开放,有效管理.(六)“协助中国政治化”：化解两岸根本的矛盾.②

上述战略目标有其内在的价值体系,其价值体系基本包括下列两方面：软的方面,建立和推动所谓台湾主体意识,灌输“意识”,扩大“”的民意基础,同时摧垮“追求中国统一”的法律基础；硬的方面包括两步,第一步是继续偷换概念,完成概念体系的建设,将原“中华民国宪法”中的法律术语抽干原来的含义,变更为“”含义；第二步,完成“公投入宪”,推动自下而上的“新宪”版本的产生,并在可能的情况下推动“新宪公投”.软与硬两手互换,互相促进,互为表里,将“意识形态”和“法理”捆绑在一起,不断试探和挑战现在的“维持现状底线”,将台湾民众引导到民进党当局所期望的方向.

二、

(一)此次“宪改”对国际形势的运用和把握.

台湾当局充分利用了学术上的交流,运用二战结束以后,战胜国在瓜分和重新瓜分殖民地的一系列新的国际法论述,来开展自己的“宪政改造”,以求获得国际社会的支持,挑战大陆对台法律和政策的底线.

首先,台湾当局的“宪改”是对以往“依靠美国、对抗大陆”政策的微调.民进党当局在“宪改”和两岸政策方面没有很大的调整,应该说,一直保持着连续性.无非是在审时度势的情况下,对自己的策略做变种的微调而已.这就使台湾当局认为自己的政策是在把握好大陆、美国、日本之间关系基础上做出的.而通过“宪改”议题挑战两岸关系的底线,尤其采取自下而上的方式进行,民进党当局则认为自己是进退有据,可以周旋于大国博弈和岛内各政治势力中间,采取主动态势取得其战略和战术的突破.

其次,台湾当局的“宪改”是对国际社会做出评估的基础上进行的.就目前看,各国和地区宪政秩序的稳定已经引起区域与国际组织的重大关切.拉丁美洲地区的宪政危机和国际社会的互动或对台湾当局有所启示.为了扩大“国际空间”,挖空心思要加入国际组织,民进党当局有可能做“宪法体制”上的调整.

(二)此次“宪改”对两岸形势的运用和把握.

陈明通认为：“长久以来外界总是批评民进党当局的大陆政策‘变来变去’,其实民进党当局的大陆政策有一套很清楚的战略目标,而达到这项战略目标的战略规划可以说相当的缜密、逻辑严谨与前后一致,若有所改变是为因应外在情势环境所作的战术调整,而非外界所批评的‘变来变去’.”③

每当两岸形势转好时,当局就会用议题来破坏这种形势,其目的在于不使两岸缓和,在于要在所谓维持现状的基础上不断挑战两岸关系的底线.从去年大陆和泛蓝在野党建立起政党交流机制时起,民进党当局就开始公然进行“宪改”工程的准备工作.

针对两岸形势,民进党非常善于做预案.几乎所有可能发生的事情都要做上一堆预案,并在需要的时候,按照当时的情境实施其中之一.台湾当局清楚地知道,其“宪法改造”不仅涉及岛内的“政府体制”问题,更涉及两岸之间定位和所谓“台湾成为一个正常国家”的定位问题.他们认为“其实宪法本身就是主权国家的标志,宪政改造与两岸关系所以会牵扯在一起,主要是因为宪法的制订、施行及修改本身就是在彰显我们的主权意涵,因此北京方面没有一次不关切我们的修宪,对我们修宪的结果也没有一次表示欢迎.”④

民进党就是在对两岸政策有所把握的情况之下,才运用“宪改”将“台湾的国家定位”和其它和岛内人民息息相关的问题捆绑在一起推出.借以宣扬自己的政治理念,造成岛内人民对大陆的反感和仇视,并在“公投法”实施的基础之上使台湾脱离大陆而宣布“独立”.

(三)此次“宪改”对岛内政治板块的运用和把握.

民进党当局非常懂得对岛内的蓝绿板块运用和把握,以求获取其在政治资源上支配的主动权.绿营非常善于用所谓“选民意志”作为借口,为自己的政治行为寻找根据.在台湾本身利益上(这个利益甚至包括部分“宪改”议题)蓝绿阵营是一致的,是统一的；在内部利益争夺时,则“割喉割到断”,毫不手软.在去年的“三合一”选举中,蓝绿双方为自己利益而战,成败更多的牵涉到各自的利益,故而真刀实,血战到底.

去年“三合一”选举结束以后,马英九的实力在稳健增长,其一系列的理论论述也击中民进党的要害.积极反思,寻求其价值定位中的新表述、新策略,才会有今年两岸关系政策的紧缩和一系列人事调整,进而提出以“宪改”为核心政策来做任期内最后一搏.这是其以往的政策延续,也是为绿营重新整合实力所做的长久规划和调整.此次弊案风波过后.其反扑也是必然的.以度过罢免案一劫和解散民进党派系会使得更加得心应手地操作“宪改”.

三、

民进党当局的“宪改”工程有可从外在表象和内在逻辑两条线路进行分析.

(一)外在表象上看,有两个方面值得观察：一是“宪改”的主要内容：二是推动“宪改”的利益驱动.

1、“宪改”的主要内容.民进党当局的“宪改”分两阶段进行.

第一阶段已经完成,其主要内容分为两块：

(1)废除“国大”、“公投入宪”：第一,彻底废除已经虚级化的“国民大会”,将“修宪”的最后同意权交给台湾人民；第二,所谓人民针对“宪政”议题行使“复决权”,并非“创制权”,其制度设计意图是既能保障直接民权,又能在“立法院”的充分讨论与理性辩论基础上推动“宪政改造”；第三,单一“国会”设计,在设计意图上有使“立法”与“司法”制衡机制更为健全的意思.

(2)未来“宪政”运作机制：第一阶段“宪改”完成以后,未来“修宪案”的程序分两个步骤进行：第一,“立法院”由“立委”1/4提议,3／4出席,并获出席“委员”3／4同意,始能在“立法院”成案；第二,“公民复决”：“立法院”的提案经公告半年后,交由“全体公民”以“公民方式复决”,须经有权的公民过半数同意,始可通过“修宪”案；第三,单一选区两票制.

特别值得注意的是民进党第一阶段“宪改工程”中“修正案”的第一条和第四条.第一条明确规定“中国民国自由地区选举人于立法院提出宪法修正案、领土变更案,经公告半年,应于三个月内复决,不适用宪法第四条、第一百七十四条之规定.”第四条中之一款“中华民国领土,依其固有疆域,非经全体立法委员四分之一提议,全体立法委员四分之三之出席,经中华民国自由地区选举人复决,有效同意票过选举人总额之半数,不得变更之.”

第二阶段“宪改”的主要内容大概涵盖以下几点：

(1)充实基本人权保障：第一,强化人权清单,包括劳动三权(团结权、团体协商权、争议权)、原住民专章及公民权年龄降至18岁；第二,建立“人权”保障机制：包括“人权委员会入宪”等.

(2)决定“政府体制”和“政府权力”划分：第一,实行“总统制”或“内阁制”；第二,实行三权分立或继续维持五权分立；第三,兵役制度是否从征兵制改为募兵制；第四,“省政府”组织的存废问题；第五,地方行政层级的缩减.

(3)“国民经济”条款的存废.

(4)可能推出的涉及“主权”问题的条款.

2、“宪改”的利益驱动.台湾历次“宪改”都存在明显的利益驱动.李登辉时期的六次“修宪”和时期的一次“修宪”都是在利益集团的利益驱动下完成的.利益,可以分为三类,包括个人利益、团体利益、制度利益.⑤这些利益在“宪改”时的驱动作用极为明显.

的“宪改”和李登辉“宪改”在利益驱动方面是一致的.李登辉上台稳定地位以后,就开始扩大其权力.1990年代的六次“宪改”都是在形式上实行,但选举后的权力没有改变.也就是把威权形式改为形式,实质上是进一步加强李登辉个人的权威和控制力.如：“总统”改由直接选举产生,“总统”的权力,尤其是行政权,并没有跟着调整,至今台湾学界仍然对“总统”有权无责的问题争论不休；“监察院”改为非民意机关,但其职权未有实质性改变；“九七宪改”取消“国会”对“行政院长”的同意权,赋予“总统”任命“行政院长”的完全权力,“总统”拥有解散“国会”权.这些基本都是打着、直选的旗号,加强李登辉本人及国民党利益集团的统治地位.可以说,自1991年以来,李登辉的六次“修宪”,是在蒋经国去世后,李登辉取得和巩固自己权力的过程中完成的.其中,这六次“修宪”分别针对“国会”全面改选、“总统”直选、“政府”体制修改、“精省”以及废除“国民大会”议题等进行“宪政”体制的大幅度翻修,尤其以1997年第四次“修宪”的幅度最广,影响最大.这六次“宪改”基本都存在着利益集团的利益驱动问题.

时期的“宪改”时,也是将个人利益和民进党政党利益置于台湾人民利益和“宪法”利益之上的.民进党为了实践其创党的重要理念,同时为了取悦绿营选民,多次提出彻底解决所谓台湾定位问题.就单一选区两票制来看,就包含着政党之间为了利益勾心斗角和利益衡量.选举制度方面,民进党原本支持单一选区两票制联立式,但是当该党成为“国会”第一大党以后,就改变了原来的主张,转而支持单一选区两票制并立式.台湾的第六次“修宪”时,国民党和民进党为了阻止亲民党的崛起而将常设型“国大”改为任务型“国大”等都是利益因素在其中作祟.台湾从威权发展到所谓的社会后,其在“宪法”修改权问题上没有任何限制,这就意味着台湾社会没有确定不变的规则,只有确定不变的利益.这有着很多的不确定性和不可知性,对于一个只懂得取悦于选民,获取选票,捞取权力,挥霍权力的政治社会来讲是十分可怕的.为了利益,台湾的政客和政党很有铤而走险的可能性,这正是我们研究台湾“宪改”的关注点.

(二)从内在逻辑角度看,从李登辉到的“宪改”一直有着“制宪”的意味,甚至在可能的时候会做“法理”的“宪法解释”.

按照“宪法学

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虽然从李登辉到的“宪改”没有在条文修改中涉及“国体”和“宪法”精神,但是从“宪法”解释的角度看,就有可能是“法理”.“宪法”解释是指法定解释机关依照一定的程序对规范的内容、含义所作的阐释和说明.广义上讲,一切机关、政党、社会组织和公民个人都可以对“宪法”规范作出自己的解释.从狭义上来说,“宪法”解释仅指有权解释机关所作的正式解释.“宪法”解释有五个功能：阐明“宪法”精神；弥补“宪法”
漏洞；维护“宪法”权威；增强“宪法”的适应性；传播“宪政”理念.“宪法”解释有系统整体解释的原则,如果按照民进党当局的逻辑顺序推导的话,很可能会推出“宪改”导致“法理”的结果.

首先,台湾目前表面上在“修宪”,但是没有作出完整的“宪法解释”,这主要是以“修宪”之名行“制宪”之实的过程还没有完全完成.

首先,对“宪法”第四条的解释有可能导致“法理”.“宪法”第四条阐明的“中华民国领土,依其固有之疆域”.在立法原意上是指包含大陆、台湾、外蒙古以及不平等条约所割让的领土,立法是为不承认不平等条约割让领土所留下的模糊空间.但是,随着台湾当局尤其是民进党当局的阐释,在解释“宪法”时,只需阐明这一固有之疆域是“台澎金马”就构成对“领土”的重新确定,即确定为“中华民国即台湾”这一命题,而不一定要更改“国旗”、“国号”和“国歌”.

其次,对“领土”变更案程序的“宪法解释”有可能导致“法理”.民进党当局第一阶段“宪改”修正案第一条“中华民国自由地区选举人于立法院提出宪法修正案、领土变更案,经公告半年,应于三个月内复决.”第四条“中华民国领土,依其固有疆域,非经全体立法委员1／4之提议,全体立法委员3,4之出席,及出席委员3,4之决议,提出领土变更案,并于公告半年后,经中华民国自由地区选举人复决,有效同意票过选举人总额之半数,不得变更之.”这里,可以通过“宪法”解释的方法形成“法理”的事实.

第三,也是最重要的一点,就是所谓“公民复决”.通过上述准备工作,“公民复决”不是全体中国人民对台湾的复决,而是台湾“两千三百万人”对台湾的复决.由于台湾地区对于“修宪权”没有任何限制,因此,所有的“宪法”规则都可能被推翻.

由上述可以推论出,民进党当局的二阶段“宪改”一定会循着这一条逻辑思路走下去,他们可以不用制定“新宪”之名,而行修改“宪法精神”、篡改“宪法”定义之实,并在可能的情况下推出“宪法解释案”,以此实现“法理”.

从上述可知,台湾当局的“宪改”是有计划、有步骤地进行的.其第二阶段“宪改”除了本文所列内容之外,更需要关注的是其下列形式：即可能采取的方式就是“冻结”有关条文,“废止”有关条文,“偷换”有关概念,重塑有关逻辑,最终实现“法理”的有效的“宪法”.

另外,从“宪改”时程上看,民进党当局的初步设想是,2005至2006年成立“民间宪改联盟”,寻求“宪改”议题,2006至2007年上半年希望各种(包括在野党)“修宪”版本成形,成立“宪政改造委员会”整合各“修宪”版本,提出“宪法修正草案”；2007年7月前立法部门同意草案并公告6A个月,是年底民意代表选举或2008年3月台湾领导人选举时合并对草案进行“公民复决”,2008年5月20日随台湾地区新领导人就职正式颁布实施“新宪法”.原“宪改办公室”主任李俊曾透露,还有意将2007年底的民意代表选举延后,将2008年3月举行的台湾地区新领导人选举提前,于2008年初将两次选举合并进行,且同步举行“宪改公投”.

四、

台湾人民是务实的,清醒地认识到民进党当局的这种“宪改”会提升两岸矛盾、增加两岸摩擦,对两岸人民造成不利影响.故台湾内部对“宪改”也有着很多不同意见.尤其在“法理”问题上,民进党受到泛蓝阵营的坚决反对.但是,除了两岸敏感问题之外的很多“宪改”内容实际上是在毁坏这部“宪法”的基本精神,到底当局的“宪改”是“修宪”还是“制宪”,其“宪法解释”的结果如何,这也值得台湾有识之士深思.

应该说,至今民进党当局并没有大张旗鼓的对“二阶段宪改”进行有权的“宪法解释”,这是保持了适当的模糊.两岸要在“一个中国”原则下重启谈判,从两岸扩大交流做起,从经济通、到人通,到政治通是必然的道路.在目前情况下,两岸保持必要的模糊与清晰是必要的.民进党当局不涉及“法理”的“宪法改造”,继续保持适当的模糊和两岸的默契才是其理性的选择.

(作者单位：北京联合大学台湾研究院经济所)

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文.