缺陷产品召回法律机制的构建

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摘 要 ：随着竞争日益激烈,消费者的人身、财产安全受到缺陷产品损害的事件日益增多,产品召回制度越来越引起人们的关注.我国现有的产品召回的规定散见于有关的行政法规和规章中,其效力层次低,监督机制不健全,罚款数额过低,这些都不利于消费者权益的保护.本文认为只有出台《产品召回法》,完善监督机制,提高罚款数额,强化信息公开机制,才能构建一个统一、协调的产品召回制度体系.

关 键 词 ：缺陷产品产品召回法律机制

作者简介：赵墅艳,贵州民族学院法学院讲师,法学硕士,研究方向：经济法.

中图分类号：D922.29文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)08-028-02

一、产品召回制度概述

产品召回是指由缺陷产品的制造商、进口商或者经销商选择更换、赔偿等积极有效的补救措施消除其产品可能引起人身伤害、财产损失的缺陷的过程.随着社会经济的发展,琳琅满目的商品投放市场,在世界经济全球化发展的进程中,市场突破了地域划定的疆界,产品的流通范围进一步扩大,商品在全球市场中流通、交易、消费,国际贸易发展如火如荼.但是产品生产、流通具有批量性的特点,就很多类型的产品来说,其消费群体已经不只一个国家的民众,一旦产品存在缺陷,消费者在使用、消费同一批次缺陷产品时会对消费者的人身和财产造成巨大威胁.国外的产品进入中国市场之后,也可能对我国国民的人身和财产安全形成威胁.另一方面,随着消费者对人身财产权利的重视以及公众安全意识的普遍增强,在法律上建立和完善缺陷产品召回制度对于保障消费者人身安全和财产安全、提高产品质量、促进企业发展、提高企业国际竞争力、规范市场秩序和维护公共利益等具有重要作用.安全权是消费者权益中最基本也是最重要的权利,产品召回制度是为了保障产品消费领域的消费者安全权而设立的特殊消费者保护制度.

全球市场上发生的丰田汽车召回事件,吉百利巧克力召回事件,美国强生召回事件,美国玩具商美泰公司召回在全球市场上流通的中国产80万件含铅量超标的玩具事件.这说明在全球化国际贸易中,产品召回制度对消费者权益保护发挥积极的作用.在中国,锦湖轮胎召回事件,事件引发的双汇集团召回问题产品事件,雨润召回问题产品事件等等,产品召回制度越来越引起人们的关注.但是我们国家尚未制定《产品召回法》,制造商、进口商或者经销商只是宣布召回,但是怎么召回,如何召回的问题需要法律的明确规定和监管机制的完善,只是停留在产品召回的口号里不利于消费者权益的保护,也使得不法商人有机可乘,逃避责任.因此,只有完善产品召回的法律机制才能从实质公平的角度保护消费者合法权益,保障消费者人身和财产的安全.

二、产品召回法律机制构建中存在的问题

(一)立法问题

从我国现行法律来看,虽然在《产品质量法》和《消费者权益保护法》中对受损的消费者权益进行了救济,从社会本位角度出发对消费者权利进行了倾斜性保护,赋予了消费者更多的权利,规定了经营者更多的义务,尤其是在《产品质量法》中规定了缺陷产品导致受害人人身、财产权益受损时,生产者和销售者承担的责任,但是未规定产品召回制度.目前,关于产品召回的规定散见于我国有关的行政法规和规章中,2004年10月国家质检总局于发布了《缺陷汽车产品召回管理规定》,2007年7月国务院出台了《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》,2007年12月6日国家食品药品监督管理局制定了《药品召回管理办法》.但是这些规定、办法属于行政规章其效力较低.此外,我国现有的产品召回制度缺乏体系化,对产品召回措施的实施如何监督,不采取措施该如何处罚,都没有明确具体的规定.使得缺陷产品制度的构建和实施面临瓶颈,致使产品召回的效果大打折扣,消费者的合法权益无法得到有力的保障.

(二)监督机制中存在的问题

产品召回制度中完善的监督机制可以督促制造商、经销商积极履行其责任.我国虽规定了主管机关的监督权但是未明确规定主管机关的监督权具体行使的措施,我国《缺陷汽车产品召回管理规定》第十五条规定：“制造商应自发出召回通知书之日起,每3个月向主管部门提交符合本规定要求的召回阶段性进展情况的报告；主管部门可根据召回的实际效果,决造商是否应采取更为有效的召回措施.”此项规定中制造商提交报告的时间间隔过长,相应的主管机关审查频率过少.加之惩罚数额较低这使得违法成本大大降低,使制造商、销售商怠于履行缺陷产品召回责任.

(三)罚款数额过低

我国《缺陷汽车产品召回管理规定》第四十二条规定：有下列情形之一的,主管部门可责令制造商重新召回,通报批评,并由质量监督检验检疫部门处以10,000元以上30,000元以下罚款：第一,制造商故意隐瞒缺陷的严重性的；第二,试图利用本规定的缺陷汽车产品主动召回程序,规避主管部门监督的；第三,由于制造商的过错致使召回缺陷产品未达到预期目的,造成损害再度发生的.由此可见我国对缺陷产品召回规定中只设定了最高3万元人民币的罚款.而美国法律规定对于违反产品召回的厂商可以每日罚款10万美元.我国对于产品召回中的违法行为的规定处罚力度太轻,在此情况下,对违反召回制度的经营者而言违法成本过低,不足以震慑违反缺陷产品召回义务的生产者或者销售者.罚款数额过低致使制造商、经销商怠于履行其召回责任,也无法保障消费者的人身、财产安全.

(四)信息披露

我国《缺陷汽车产品召回管理规定》中规定：“制造商或者主管部门对已经确认的汽车产品存在缺陷的信息及实施召回的有关信息,应当在主管部门指定的媒体上向社会公布.缺陷汽车产品信息系统和指定的媒体发布缺陷汽车产品召回信息,应当客观、公正、完整.”对于信息的披露我国现有的产品召回制度只是规定了原则性的规定,哪些属于强制披露的信息,不披露信息该如何处罚法律并没有明确规定.

四、产品召回法律机制的构建

(一)立法完善

美国首先确立了缺陷产品召回制度,在保护消费者的人身、财产安全方面,产品召回制度发挥了重要作用.美国的缺陷产品召回制度是由立法机关通过国家法律的形式加以规定的.以法律的形式规定了召回的范围、程序、具体的实施条件和监督措施并且规定了违反法律制造商和销售商所承担的法律责任.此外以列举的方式明确规定了产品召回的对象,产品召回对象的范围非常广泛,包括汽车、生物制品、饮水冷却器、婴儿奶粉、环境杀虫剂等产品外,还包括美国消费品安全委员会管辖的1500多种消费品.而我国关于产品召回的规定散见于有关的行政法规和规章中,效力层次上较低.现有的产品召回制度没有以法律的形式严格规定产品召回的范围、程序、监督措施,即使现有的行政法规中有召回程序的相关规定,但此类规定较为原则,缺乏操作性.鉴于此,笔者建议应制定《产品召回法》,以法律的形式严格规定召回程序及制裁措施,明确规造商、销售商缺陷产品召回责任,主管机关的监督职责、消费者的权利.此外,应在现有基础之上,扩大产品召回对象的范围,应将召回对象扩展至一切可能给消费者人身、财产安全造成危害的产品.

(二)完善监督机制

美国首先确立了缺陷产品召回制度,美国国会制定有关运输、公共健康与福利、食品与药品、商业与贸易、农业方面的多部法律都规定了产品召回制度.尤其是厂商在主动召回、强制召回中都规定了监督制度.法律都赋予了主管部门对实施召回情况的监督权.以婴儿奶粉的自愿召回为例,法律规定：制造商应当至迟自召回开始后的第14日起,每隔14天向主管部门的行政首长报告1次为实施召回而采取的行动；行政首长则至迟自召回开始后的第15日起,每隔15天审查1次制造商的召回行动,以确定召回措施是否满足其依法设定的要求,直至召回行动结束.关于强制召回,制造商更必须严格按照主管部门的命令办理,否则会受到严厉的惩罚.由此可见,对于召回中涉及到的报告期限的规定、监督权的行使都有明确详尽的法律规定,增加了法律的可操作性.我们国家现有的召回制度虽然规定了监督权,但对召回程序及实施监督的程序缺乏详尽的法律规定,应完善主管机关的监督机制,在法律中明确规造商应当至迟自召回开始后的第14日起,每隔14天向主管机关报告1次为实施召回而采取的行动；主管机关至迟自召回开始后的第15日起,每隔15天审查1次制造商的召回行动,以确定召回措施是否满足其依法设定的要求,直至召回行动结束.应规造商在怠于履行其连续报告义务时应承担的法律责任,主管机关怠于履行其监督职责时应承担相应的法律责任.这样才能完善产品召回制度中的监督机制,更好的督促制造商、销售商召回缺陷产品,维护消费者利益.

（三）提高罚款的数额

产品召回制度中的缺陷是系统性的缺陷,某一批次的产品存在着相同的会对消费者的人身、财产安全造成威胁的缺陷.由于产品缺陷具有批量性,在市场上流通会侵害大量的消费者、产品使用者或者社会公众的利益.而产品召回制度的设立目的之一就在于预防缺陷产品对消费者人身、财产安全威胁的发生.一旦发现在市场上同一批次产品具有缺陷,制造商、经销商应当主动召回相关产品,避免缺陷产品潜在危险的现实发生,以此预防消费者的人身财产安全受到大规模的损害.但我国《缺陷汽车产品召回管理规定》设定最高罚款数额为3万元,而美国法律规定对于违反产品召回规定的厂商可以每日罚款10万美元.现有的产品召回制度中罚款数额过低,不足以对制造商、经销商造成心理压力,致使缺陷产品召回制度的预防机制不能有效发挥.鉴于此,笔者建议应借鉴美国产品召回制度的规定,提高罚款数额,对于违反产品召回规定的厂商可以每日罚款10万元.该规定有利于制造商、销售商积极履行及责任,避免、防止缺陷产品对消费者的人身、财产安全造成大规模损害.

(四)完善信息公开机制

信息披露制度在产品召回中发挥着重要作用,对于制造商、经销商起到监督作用,也有利于消费者人身、财产安全的保护,消费者享有知情权,应当明确知道产品召回流程中各种防止危害发生的措施,产品召回的批次、数量,产品召回的进展情况,对措施的实施监督情况,不采取召回措施该处罚情况,这部分信息关系到消费者的整体利益,应当由法律明确规定.对于信息的披露我国现有的产品召回制度只是规定了原则性的规定,应建立跟踪信息披露制度,明确规定厂商应每隔14天将产品召回的信息向社会公众进行披露,向主管机关进行报告,直至产品召回程序终结.应该强制披露与消费者利益相关的信息,并辅以法律的制裁措施,不披露信息制造商、经销商要承担否定性的法律后果.