我国《监督法》的不足完善

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【摘 要 】《监督法》将监督权力赋予了各级人民代表大会常务委员会,并在监督对象、监督手段等方面做了较为详尽的规定.但《监督法》仍存在监督主体缺位、监督对象涵盖不全、内容规定笼统以及缺乏可操作性等不足,因此应通过树立正确的监督理念、建立监督效果保障机制等方式对其加以完善.

【关 键 词 】《监督法》 监督主体 监督对象 监督机制完善

我国宪法规定,人民代表大会作为权力机关拥有四项基本权力,即立法权、决定权、监督权和任免权,此四项又可以归纳为议决权和监督权两大权力,而监督权的加强是充分行使人大权力、展现人大意志的切实保障.鉴于此,十届全国人大常委会于2006年8月27日通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）,该法已于2007年1月1日正式生效实施.

《监督法》制定与实施的重要意义

丰富完善了我国的法律体系.1997年,十五大首次明确提出,到2010年形成中国特色社会主义法律体系.十七大报告提出,要坚持科学立法、立法,完善中国特色社会主义法律体系.截至2009年底,中国现行有效的法律已达232部,现存有效的行政法规600多件,地方性法规7000多件,中国特色法律体系建设迈出了坚实的步伐.这些规范性文件涵盖宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等7个法律部门,以宪法为核心,以法律为主干,包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成,①为依法治国、建设社会主义法治国家、实现国家长治久安提供了有力的法制保障.监督法的制定与实施,将宪法赋予人大、人大常委会的监督权具体化,丰富和完善了我国的法律体系.

完善了我国人民代表大会制度.我国各级人民代表大会是国家权力机关,但因其工作的非常态化,导致权力的弱化.加之宪法、法律对各级人大的职权规定比较原则、笼统和分散,影响了权力机关作用的发挥.《监督法》将调整范围锁定为规范人大常委会的监督工作,将宪法赋予人大的监督职权规范与制度化,提升了人大的现实地位和作用,体现了我国人大制度改革的路径选择.

推进了我国社会主义法制建设.衡量一个国家政治良莠的重要标准,关键在于监督机制是否健全与完善.《监督法》充分体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,是“权为民所用”的重要体现,并在规范各级人大常委会与“一府两院”的监督与被监督关系方面,落实了宪政精神,进行了许多制度性的改革与创新,强化了权力制约和监督机制,推进了我国社会主义法制建设.

《监督法》的不足

监督主体的缺位.我国宪法第62、63、67、103、104条规定了全国人大及其常委会、地方人大及其常委会的监督权.虽然人大是我国公权力监督机制中最基本的监督主体,但由于人大每年才召开一次会议,而且会期较短,监督权的行使受到限制,因此,最经常和最直接行使监督职能的是各级人大常委会.但监督法未同时规定人大监督,将人大与人大常委会分离,只规定人大常委会的监督权,并不妥当.人大每年的会期虽短,但人大代表和人大专门委员会的监督则是经常性的.且对我国最主要的公权力即以国务院为领导的各级人民政府的基本监督权是各级人大的基本权力,地方各级政府的工作报告要接受本级人大的监督与质询.而人大常委会只是人大的常设机构,其法律地位与人大各专门委员会并无差别,人大常委会的监督与人大代表和人大专门委员会的监督都只是人大监督的组成部分.因此将人大与人大常委会分离,只规定人大常委会的监督权,并非最佳立法选择.

监督对象涵盖不全.《监督法》是监督公权力行使的.我国宪法赋予了人大及其常委会对立法机关、行政机关、司法机关的监督权.尽管《中华人民共和国宪法》第67条将军委也纳入全国人大常委会的监督对象之中,但毕竟一府两院行使的公权力最直接、广泛地涉及公民的权益与自由.若一府两院的公权力不被滥用,公民的合法权益在一般情况下就能得到较有效的保障.《监督法》将监督对象确定为“一府两院”也是适当的.不过有权力就有滥用,就容易滋生腐败.我国公权力行使主体有自己的特色,在我国存在着一些垂直管理的部门,即驻在本行政区域,但由其上级机关实施垂直领导和决定人事任免的部门和单位.如海关、金融、国税等部门和行业.垂直管理部门担负某一方面专业法律、法规的执行权,同时代表国家行使某一方面的行政管理和行业监督权.②但监督法并未将对垂直管理部门监督纳入其中.

内容规定笼统,缺乏可操作性.首先,内容规定较原则,甚至存有漏项.《监督法》中规定了人大常委会有权“审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告”,但监督法的规定比较原则,缺乏有针对性的规范.特别是对于政府只需要向权力机关报告预算以及它们的执行情况的规定过于笼统,使得实践中预算和执行报告既具有难以被权力机关代表和社会公众明白和理解的“专业”性,也很难从报告中看出政府收入和为推行行政立法而支出的明细情况.从预算监督实际情况来看,我国人大常委会的预算监督存在先天不足.现行的预算监督是以预算法作为法律依据的,而我国《预算法》颁布于1995年计划经济时期,加上现行的体制因素,人大对预算的监督仍有诸多困难,总体上还属于一种疲软、浅层次的监督.而监督法对此没有作出突破性规定.③尽管监督法规定了审查决算草案和预算执行情况报告等方面内容,但仍有漏项,如对政府债务、政府投资的项目、预算外资金、非税收收入,包括各种基金如何监督,监督法没有规定.④

其次,法律责任制度设计缺失.纵观我国现有的法律法规,绝大多数都设有“法律责任”专章,而监督法却无此章节,也未规定违反监督法的行为应承担的法律责任.监督法明确规定人大常委会工作监督的对象是本级的一府两院的工作,以促进依法行政、司法公正,但法律责任追究机制缺乏.如根据监督法第37条规定,当出现提质询案的常委会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意时,“可以提出要求,经委员长会议或者主任会议决定,受质询机关再作答复”,但该条没有规定常委会或者常委会组成人员如果对再次答复仍然不满意可以采取何种措施,以及如果不满意受质询机关应承担何种法律责任这些问题,不利于质询权的真正实现.⑤

完善监督的建议

监督者应树立正确的监督理念.在我们这个行政权力主导的社会里,人们对监督还没有自信,行政机关更没有将自己置于人民力量之下的心理积淀并形成职业习惯.只有监督者转变旧有观念,树立正确的监督理念,主动行使监督权,才能使监督工作真正产生实效.人大及其常委会在监督工作中应自觉维护法律尊严,带头按照法定权限和程序办事,坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究的行为,善于通过法律途径,推进社会公平正义,为贯彻落实科学发展观创造良好的法治环境.⑥

建立人大监督效果保障机制.首先,提高监督者资格条件,严把入口关.鉴于人大常委会国家机构的特殊性,应不断提高各级人大常委会成员的自身修养和相应的专业知识水平.要保证监督的效果乃至于要做好人大的一切工作,应建立竞争性的监督主体产生机制,也就是国家权力机关组成人员应由竞选产生.

其次,在内容上细化.如在预算监督方面,要完善预算监督制度,增强预算监督的规范性.可从建立财政预算初审、预算审查批准和部门预算备案、预算超收收入使用的监督、预算审查监督工作制度等方面着手,对预算编制、执行、调整、决算、审查监督及责任追究等方面作出详细规定,进一步规范、明确人大及其常委会行使预算审查监督职权的范围、内容、程序和办法,保证预算审查监督工作的顺利进行.明确规定设区的市、县级人大常委会可以对省以下垂直领导的工商、税务、等部门及其派出机构的监督,以保证宪法、法律的遵守和执行.

再次,明确违反监督法的法律责任.要威慑和制裁违法行为,推动监督法的全面贯彻实施,就必须建立起完善的法律责任追究机制.建议在《监督法》中增设“法律责任”专章,明确追究责任的情形、责任追究方式、监督异议、责任追究、责成监督等内容,以确保监督法的贯彻落实.如果各级人大常委会不作为、不依法履行监督职权或“一府两院”拒绝接受监督、消极应付或阻挠人大监督等等,实际上就是违反了宪法有关“一府两院”由人大产生、受人大监督的规定,因此应承担宪法上的不利后果即宪法责任.具体而言,人大的监督应更着重于询问、质询、罢免、撤职、质询、撤销规范性文件等监督手段及程序的完善和充分使用.任何违反监督法规定的行为,原则上都应受到法律责任的约束和制裁.（作者为唐山学院文法系副教授）

注释

①王松苗：“法治就是一种生活方式”,《天津人大》,2009年第11期.

②廖灿勇：“直管部门：消除监督工作‘盲区’”,《公民导刊》,2009年第6期.

③④刘维林,陈星言：“地方人大常委会实施监督法中的两个难点问题研究”,《人大研究》,2007年第12期.

⑤李雷：“借鉴与论证：我国人大监察专员制度研究――以瑞典议会监察专员制度为样本”,《河北大学学位论文》,2008年.

⑥李东方：“强化监督职能 推进科学发展”,《人大建设》,2009年第9期.