《档案法》“法律责任”修改的几个问题

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笔者认为,《档案法》“法律责任”以下几项规定应做如下修改：

一、应取消县级以上人民政府档案行政管理部门对违反《档案法》直接负责的主管人员或者其他直接责任人员行政处分的规定

行政处分“是国家机关、企业、事业单位对有违法行为未构成犯罪的国家工作人员和职工给予的纪律处分”.行政处分属于内部行政行为,以行政隶属关系为前提.根据《中华人民共和国公务员条例》、《中华人民共和国行政监察条例》等规定,国家机关公务员和企业、事业单位职工有违法行为需要给予行政处分时,应由对该公务员或职工具有人事管理权的所在单位、上级主管机关、行政监察机关做出,没有行政隶属关系的其他任何机关做出的决定,都是违反这些规定的.

《档案法》第二十四条规定：“有下列行为之一的,由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分.”县级以上人民政府档案行政管理部门与其他国家机关、企事业单位和社会组织之间的关系既不是系统内下级档案机构行政隶属关系,又不是行政监察机构,规定县级以上人民政府档案行政管理部门对违反《档案法》的直接负责的主管人员或者其他直接责任人员可以给予行政处分,既不符合常理,又不符合有关法律法规,取消规定实属应有之举.

实际上,各地发生了不少违反《档案法》第二十四条规定而应受到行政处分的案例,但各级人民政府档案行政管理部门都没有对其进行行政处分.这不是不作为,而是我国人事行政管理体制和有关行政处分法律法规决定了不能有此作为.如某厂一位医生商调工作时,调入单位调档时发现个人所述与档案不符,不具备调入人员条件,拒绝调入.原来,该医生的档案调出时被原单位抽出了一部分,后经该厂上级主管部门查证落实.因其中的重要档案材料已经拿回,上级主管部门对有关直接责任人员未做任何处分.该医生及其丈夫到档案局反映,要求严肃处理.当得到“此案不是发生在档案馆,档案局与你厂没有行政隶属关系,档案局既不能实施行政处罚,又不能实施行政处分,你们应当向有关部门反映”的解释后,医生夫妇拿出《档案法》,指着第二十四条,说：“这里明明规定你们可以处理,我们就要求你们处理.”几年内,二人多次找档案局要处理结果,还向人大、政府及有关部门反映档案局的“不作为”问题.有关部门调查结果：按照有关法律法规和人事行政管理体制,档案局的确无权处理此事,不属于“不作为”.不难看出,《档案法》关于县级以上人民政府档案行政管理部门对机关、企业、事业单位和其他社会组织违反《档案法》直接负责的主管人员或者其他直接责任人员有行政处分权的规定,难以操作.

二、应当修正对同样的违法行为人因违法行为发生地不同而设定两种处罚(处分)的规定

《档案法》存在对同样的违法行为人因违法行为发生地不同而设定两种处罚(处分)的问题.第二十四条第一款规定：“有下列行为之一的,由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任：(一)损毁、丢失属于国家所有的档案的；(二)擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的；(三)涂改、伪造档案的等”同条第二款又规定：“在利用档案馆的档案中,有前款第一项、第二项、第三项违法行为的,由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告,可以并处罚款；造成损失的,责令赔偿损失.”

对同样是损毁、丢失,“擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案”的违法而尚不构成犯罪的直接责任者,发生在机关、企业事业单位和其他社会组织的给予行政处分(内部的)；发生在档案馆的,给予行政处罚(外部的).这就是对同样的违法事实设定了两种不同的处罚(处分).同样是对有上述违法行为的直接责任人员,发生在机关、企业事业单位和其他社会组织,已构成犯罪的,要依法追究刑事责任；发生在档案馆,则只有行政处罚,这也是对同样的违法事实设定两种不同的处罚.这种设定之所以应当修正,主要基于以下两点：

其一,立法依据问题.对同样的违法行为,发生在机关、企业事业单位和其他社会组织的,给予行政处分；发生在档案馆的给予行政处罚.这种区分,难道是因为在档案馆的档案比在机关、企业、事业单位和其他社会组织的档案价值更大吗如果立法的这一依据成立,那么对同样违法行为,发生在机关、企业事业单位和其他社会组织的有可能构成犯罪,而发生在档案馆的则没有构成犯罪的问题,这岂不是说在机关、企业事业单位和其他社会组织的档案比在档案馆的档案价值更大了吗这显然是自相矛盾的.其实,国家所有的档案不会因保存地点的不同而价值有异,何况档案馆保存的国家所有的档案本来就来自机关、企业事业单位和其他社会组织.至于涂改、伪造档案应承担的法律责任,应当依据情节和所造成的后果不同而定,怎么可以按违法、犯罪发生地的不同而定所以,对同样的违法行为因违法行为发生地不同而有两种不同的处罚(处分)的立法依据是不能成立的.

其二,法律的统一性和公平公正性问题.对相同的违法行为规定直接负责的主管人员或者其他直接责任人员承担两种不同的法律责任,这种不统一必然带来执法不公平、不公正.湖南省某村一组与二组因15亩山地发生纠纷,县、镇调处纠纷工作人员发现两个组提供的证据――《湖南省某某县人民政府山村管业证存根》复印件的第三横行都填有同一块15亩山地,觉得实属怪事,就带上复印件到县档案馆核对,结果发现,两个组的山地存根第三横行文字都是后来添写的,并经司法鉴定确认.所不同的是,一组是在县档案馆利用档案时添写的,二组则不是在县档案馆利用档案时添写的.一组到县档案馆查阅档案的村民代表看到本组的山地存根无那块山地,二组的山地存根上添有那块山地,很气愤,于是照样子填写在本组存根第三横行内.按违法情节论,二组是始作俑者,严重性要大于一组,但是,按照《档案法》第二十四条规定,档案行政管理部门可以对一组直接责任的主管人员或者其他直接责任人员给予行政处罚,对二组却既不能给予行政处罚,又不能给予行政处分,这显然不公平.

三、应将对不同的法律责任做笼统规定修正为分条(款)具体明确的规定

《档案法》第二十四条第一款所列8种违法行为,规定“对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任.”此规定过于笼统,执行过程中执法人员会因理解、认识的不同而发生很大差异,甚至会被一些人利用故意加重或减轻对违法者处罚.另外,对执法主体的规定也是笼而统之,在执行过程中可能出现各执法主体互相推诿或都管、都不管的现象.《档案法》对有第二十四条第一款所列8种违法行为的,规定“由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的,依法追究刑事责任,”但是,正如本文前面提到的,发生在机关、团体、企业事业单位和其他社会组织的许多违法行为,对其直接负责的主管人员或者其他直接责任人员,县级以上人民政府档案行政管理部门因无行政隶属关系并且由于国家相关法律法规所不允许,所以都没有依《档案法》给予行政处分,“有关主管部门”也未给予行政处分.而这在“有关主管部门”是有话可说的,那就是《档案法》规定“给予行政处分”的第一执法主体是“县级以上人民政府档案行政管理部门”.一些贪官为而销毁大量档案的案件屡屡见诸各种媒体,但大多以贪污定其罪,销毁大量档案却不予追究法律责任.所以,不同的违法行为人应负的法律责任及由何部门追究等问题如果不分别做出具体、明确的规定,《档案法》就很难贯彻落实.所以,分条或分款对不同法律责任以其执法主体做具体、明确的规定势在必行.