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摘 要：
民行再审检察建议是近年来检察机关在实践中创新与发展的一种新型法律监督方式,对于克服抗诉程序的繁琐和拖延,提升办案效率,尽快妥善解决当事人之间的纠纷,发挥着较好的作用.2012年修订的《民事诉讼法》将再审检察建议列为法定的监督方式,为检察机关提出再审检察建议提供了明确的法律依据,但民行再审检察建议在实际适用过程中仍存在诸多问题.本文就立足检察实务,对民行再审检察建议在实际适用中存在的困难和问题进行分析,并提出针对性的完善建议.
关 键 词：再审检察建议；适用研究；检察监督
一、民行再审检察建议的含义及司法依据
民行再审检察建议,是指检察机关在办理民事、行政抗诉案件中,认为人民法院已经生效的民事行政判决、裁定及调解确有错误,以书面形式向同级人民法院提出监督意见,建议同级人民法院启动再审程序自行纠正的一种监督方式①.民行再审检察建议是是近年来检察机关在实践中创新与发展的一种新型法律监督方式,利用这种便捷的监督模式,可以极大地缓解民行部门上下级案件分布和人员分配失衡的矛盾,减少当事人的诉累,实现事实上的“同级审,同级抗”,有利于节约诉讼成本,节省司法资源,有着积极的现实意义.
对于再审检察建议最早的规定见于2001年最高检下发的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》及最高法下发的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》,其中原则性的规定了人民检察院可与人民法院协商一致,由人民检察院提出检察建议,如符合再审立案条件,人民法院可依职权启动再审程序,这标志着再审检察建议在全国民行检察系统的全面推广运用.2011年3月,最高检、最高法会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称为《试行意见》）对再审检察建议的适用范围以及法院采纳、回复、启动再审程序等方面做了简单规定,但对于再审检察建议相关运行机制未作出详细规定.各地检察机关在实践中积极进行探索,采用再审检察建议对生效的民事、行政判决、裁定、调解进行法律监督,取得了良好的社会效果和法律效果.因此,2012年修订《民事诉讼法》时,就在结合各地试点经验的基础上,将再审检察建议确定为对民事生效判决、裁定实施法律监督的法定方式,为检察机关向法院提出再审检察建议提供了明确的法律依据.
二、适用民行再审检察建议存在的问题
当前,再审检察建议在实际适用过程中仍存在着各种各样的问题,严重影响了再审检察建议的适用效果.具体来说：
(一)缺乏相关配套规定
新修订的民诉法第208条将再审检察建议规定为与抗诉并列的民事检察监督方式,为检察机关向法院提出再审检察建议提供了明确的法律依据.但民诉法对于再审检察建议的规定只是原则性的,相关的配套规定仍未出台.在实践中,再审检察建议仍旧是依据两高会签的《试行意见》及各地的自身的实践经验来进行,这就造成民行再审检察建议在实际适用过程中存在着诸多不规范不统一之处,影响了民行再审检察建议的统一适用,也影响了再审检察建议的监督效果,制约着再审检察建议工作的顺利开展.
(二)适用范围可操作性不足.
修订后的《民事诉讼法》涉及再审检察建议的规定只有三条,对于再审检察建议的适用范围与《试行意见》的规定一致,即对符合抗诉条件的判决、裁定及损害国家利益、社会公共利益的调解书,检察机关可以提出再审检察建议启动再审,但这一规定并没有解决二者对具体案件的适用标准②.从实践操作层面分析,如此宽泛、原则的规定造成检察机关在实际操作中对再审检察建议的适用范围难以把握,无法达到再审检察建议与抗诉相互补充、提升民行检察法律监督实效的积极意义,也不能体现出再审检察建议在民事行政审判监督工作中的优越性,而且容易造成检法两家的认识分歧,削弱再审检察建议的监督效力.
(三)适用程序不规范
修订后的《民事诉讼法》对于再审检察建议的具体操作程序等问题也未作出明确规定,而两高的《试行意见》立法层级较低,对部分问题也只是简单规定,可操作性不足.主要表现在：一是操作程序不规范.对于再审检察建议的操作程序,只有《试行意见》的几条简单规定,在实践操作中,对于很多问题各地检法机关的做法不尽相同.如对再审检察建议的审查,有的地方由立案庭立案、审查,有的地方由立案庭立案、审监庭审查；又如在法院审理由再审检察建议启动的再审案件时,检察机关的地位和作用也不明确,检察机关是否参与庭审做法不一.二是文书制作不规范.再审检察建议作为一种法律文书,应当具有规范统一的格式,内容也应详实规范.而在司法实践中,对于再审检察建议的文书,并无统一的格式,各地各自为政,再审检察建议书的格式和内容存在较大差异,说理部分也存在不充分的情况.
(四)监督力度薄弱
顾名思义,再审检察建议仅仅是建议,并不具有强制力,是否采纳由法院自行决定.再审检察建议的监督效果完全取决于人民法院单方面的态度,就使得监督效果得不到有效保障,最终会导致民事行政检察监督的软化.一方面,法院对于再审检察建议不能及时审查反馈.虽然《试行意见》规定了人民法院反馈的期限和反馈的方式,但由于立法层级较低,法院的执行情况并不到位,对于再审检察建议是否采纳法院经常不予书面回复或不能及时回复.另一方面,再审检察建议对法院的约束力明显不如抗诉.法院有时因为检法两家的认识分歧,有时因为改判率的压迫,对于应当采纳的再审检察建议却采取变通的方式处理,不能起到再审检察建议的监督效果.
三、完善民行再审检察建议的建议
完善立法,制订配套规定如前所述,《民事诉讼法》虽然确定了再审检察建议的法律地位,但对于再审检察建议的具体制度及相关操作程序,并未作出详细规定,而《试行意见》的规定已不能适应当前再审检察建议的发展需要,在很大程度上制约了再审检察建议的有效开展和全面实施,这也是造成再审检察建议适用混乱的最主要原因.笔者认为,在立法规定相对滞后的情况下,可以先由最高检、最高法制定相关的司法解释,对再审检察建议的适用作出明确、细致的规定,为再审检察建议的适用提供制度保障,待条件成熟后,再由《民事诉讼法》、《行政诉讼法》对这些问题加以具体规定.（二）明确再审检察建议的适用范围
虽然《民事诉讼法》、《试行意见》都笼统的规定再审检察建议的适用范围与抗诉一致,但如前所述,笔者认为,再审检察建议与抗诉的适用范围并不完全一致,再审检察建议与抗诉应当各有侧重、互为补充.结合检察实践,再审检察建议的适用范围宜规定为：（1）生效裁判确有错误但涉及当事人间利益纷争不大、标的较小、社会影响不大的；（2）经与原审法院协商同意,原审法院同意再审的；（3）对于按照督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序和撤诉或按撤诉处理等程序裁判确有错误的；（4）对于人民法院在民事行政审判工作中存在一般性、程序性错误的；（5）应当向人民法院提出再审检察建议的其他情形.此外,还应当明确适用再审检察建议的排除情形,即对于明显错误的生效裁判、严重损害国家、社会公众利益的裁判以及审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的裁判,必须通过抗诉的方式硬性启动再审程序.
规范再审检察建议的操作程序一是要规范检察机关内部的办案程序.再审检察建议虽然简化了办案程序,但其与抗诉实质上具有同等监督效力,因此,应严格把握再审检察建议的提出条件,规范再审检察建议的提出程序,维护再审检察建议的严肃性.二是要规范再审检察建议的文书制作.通过制定统一的格式、规范再审检察建议的内容、加强再审检察建议书的文书说理性,切实提高再审检察建议的采纳率和再审改判率.三是要规范向法院送达、跟踪监督等程序.再审检察建议书应当按照送达其他法律文书的规定向人民法院送达,并限定法院审查、启动再审程序的时间.如逾期法院不予启动,要求其说明原因,如属法院无故或无理不启动的,应及时向上级院提请抗诉.此外,检察机关应当派员出席再审法庭,对庭审活动进行法律监督.
加强与法院的沟通联系在具体的实践操作中,检察机关应当发挥主观能动性,加强与同级法院的沟通、联系,正确处理好监督与配合的关系,切实建立起检察机关与法院的衔接机制,从程序上保证再审检察建议的顺利适用.一方面,对于发出的再审检察建议,民行部门应当进行跟踪监督,及时了解再审检察建议的采纳、落实情况,并适时进行回访.另一方面,如果法院对再审检察建议中的事实、证据有不同意见,并提出异议的,应对相关的问题重新核实,分类处理,避免出现错发.经核实后认为发出的再审检察建议确实错误的,要及时撤回.经核实后认为发出的再审检察建议理由不当的,应及时予以更正.
(五)正确处理与抗诉的关系
一方面,抗诉相对于再审检察建议具有周期长、程序烦琐和受审级限制等不利因素,但抗诉与再审检察建议也有着明显区别,并不是所有的案件都适宜采用再审检察建议的方式启动再审.因此,应区分不同情况,严格把握抗诉及再审检察建议的适用条件,针对性的提出再审检察建议或抗诉.另一方面,抗诉应当作为再审检察建议的效力保障.如果没有后续的监督制约措施,法院对再审检察建议不予理会或者敷衍了事并不会导致不利后果,那么,再审检察建议的效力必然难以得到保障.因此,在检察机关严格执行法律监督的条件下,应当将提请上级检察机关抗诉作为督促再审检察建议得到落实的有效手段,使抗诉成为再审检察建议的有效后盾③.
注释：
①张云霞、张琳,《民诉法修改后如何提高再审检察建议监督效果》,《法制与社会》,2013年第6期.
②吴锋、孔丽丽,《民事再审检察建议的问题与出路》,《人民检察》,2008年第14期.
③李德恩、李江宁、陈祺,《论再审检察建议的制度化》,《吉首大学学报（社会科学版）》2012年第5期.