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【摘 要 】工伤赔偿先行支付制度的施行已经历1年多的时间,一方面,制度的确立为保障工伤劳动者合法权益提供了救济,堪称中国工伤劳动者保护史中具有里程碑意义的制度；但另一方面,根据相关数据显示,现实中制度执行困难重重,问题凸显,全国各地多城市尚未实行或者拒绝执行的现象普遍,让制度陷入了形同虚设的尴尬局面.本文通过法理分析,从实践出发,从现行法律、政府职能、社保经办机构内部设置等角度,为保障制度的有效实行提供可行性建议.
【关键字】工伤；工伤赔偿；先行支付
一、工伤赔偿先行支付制度概述
根据《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）和《社会保险基金先行支付暂行办法》（以下简称《暂行办法》）,工伤赔偿先行支付制度是指职工在发生工伤时,用人单位未依法缴纳工伤保险费用且不支付工伤保险待遇的,或者由于第三人造成工伤而第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的情况下,由工伤保险基金先行支付,社会保险经办机构取得对用人单位或者第三人追偿权的制度.
工伤赔偿先行支付制度的设立保障了工伤职工及时获得赔偿的合法权益,帮助工伤职工在遭遇工伤时及时医治,防止因迟迟拿不到赔偿而导致病情恶化,其建立赋予了劳动者在遭受工伤时可向社保经办机构申请先行支付的法定权利,为工伤职工带来了巨大的福音.
于此同时,工伤赔偿先行支付制度也加重了用人单位和社保经办机构的责任.一方面,制度的设立给未缴纳工伤保险费用的用人单位敲响了警钟,在用人单位拒绝支付工伤保险待遇时,职工可通过申请先行支付的方式,让社保经办机构取得向用人单位追偿的权利,用人单位要承担未缴纳工伤保险费用的责任.另一方面,社保经办机构承担起要向职工先行支付医疗费用或者工伤保险待遇以及向用人单位或者第三人追偿的责任,对机构和机构内部人员来说有着更高的要求.
二、实施现状：问题凸显,困难重重
(一)实施细则缺位,多城市尚未实施或拒绝实施
目前,真正出台工伤保险待遇先行支付实施细则的城市只有少数,这意味着大多数城市并未出台相应的实施细则.而《社会保险法》和《暂行办法》中关于具体先行支付的申请条件、申请材料、申请流程及机关追偿流程途径等规定并不明确,需要有实施细则加以具体化.实施细则的缺位让很多城市无法可依,加大了制度的实施难度,众多城市纷纷表示缺位是他们至今未能实施制度的根本原因.
(二)追偿难度大,基金支付潜藏风险
现实中,未缴纳费用的用人单位往往存在规模小、不规范甚至债务累累等缺点.《暂行办法》第六条规定了职工被认定为工伤后可以向社会保险经办机构申请先行支付工伤保险待遇的四种情形,情形（一）中,由于用人单位已不复存在,追偿时无主体可寻,用人单位不能给职工支付赔偿费用的同时也意味着其无法在社保经办机构先行支付之后向机构偿还相关费用；而情形（三）中,法院中止执行书也意味着通过司法途径也不能解决的问题,机构追偿更是难上加难,最终机构负担起本应由用人单位承担的债务,社保基金将面临较大的安全风险,这是许多城市拒绝实施的原因之一.此外,制度的实施会增加追偿支出费用,极有可能出现得不到偿还的情况,让许多城市望而却步.
(三)社保经办机构压力大,能力不足
增加先行支付及追偿的全新职能,意味着在人数有限的社保经办机构中需要有一部分人去执行,对内部人员要求较高.而根据2012年7月北京义联发布的《工伤保险待遇先行支付制度2011-2012年实施情况调研报告》的调查,过去,社保经办机构主要是执行待遇发放的职能,但现在要承担起调查、决策、追缴等新职能,原有的人力、物力和知识水平无法适应.并且,有些城市的工作人员根本不知道工伤赔偿先行支付制度,这要求机构还要对人员进行必要的培训与宣传.因此,社保经办机构面临很大的压力.
(四)惩罚力度小,用人单位拒绝偿还甚至恶意逃避
《社会保险法》和《暂行办法》中关于逾期不偿还费用的用人单位强制和处罚的强度与未按时足额缴纳社会保险费相同.对原本就未缴纳工伤保险费的用人单位来说,既然未缴纳社保费用与不偿还工伤赔偿费用采取的措施与处罚力度相同,而面对往往是高额的工伤赔偿费用,用人单位当然不愿意偿还,更有甚者,采取恶意注销、解散等方式逃避债务.那么,工伤赔偿先行支付制度中所设置的对逾期不偿还工伤赔偿费用的用人单位所采取的措施及强制手段的规定就显得软弱无力,不足以达到惩戒他们的效果.
三、问题对策
(一)推动城市制定实施细则,落实先行支付制度
国家人力资源和社会保障部应当出台相关的政策督促各城市积极制定实施细则,以落实先行支付制度,根据现阶段少数出台实施细则的城市所制定的实施细则,其他城市可以在结合自身情况下相互借鉴,建立先行支付制度的实施流程、具体分工,并适当的对内部工作人员进行必要的实施细则培训.同时,各地区社保经办部门要加大宣传力度,对社会中的劳动者进行先行支付制度的知识普及,让他们了解申请流程,以扩大实施范围.
(二)定位政府责任,以财政提供必要的资金支持
为保障资金安全,防止资金短缺,让社保经办机构没有后顾之忧,建议政府将财政预算中的一部分用于对制度的资金支持.因此,可以借鉴台湾及其他国家的立法模式,如：台湾地区的工伤补偿先行支付的资金是独立于工伤保险基金之外的资金,补偿资金有两个来源： 其一,地方政府出资.其二,雇主违反“职业灾害劳工保护法”支付的罚款.因而,台湾地区的资金不存在安全问题,因为有政府的财政预算做强大的后盾.借鉴台湾地区的立法模式,有学者提出：“政府应当承担提供社会保障的宪法义务,在每年财政预算中为工伤补偿先行支付提供部分资金支持,以保障工伤保险基金先行支付能够“大胆”运行.此外,应当将用人单位没有参加工伤保险的罚款纳入先行支付专门账户专款专用.这一方面使得罚款的效益能够直接体现,另一方面可以充实补偿先行支付资金.”在这个观点中,笔者赞同将政府引入到先行支付制度中承担一定的责任,用当地政府财政为资金提供支持,保障基金的安全. （三）机构内部分配责任,统一落实
由于现阶段社会保险经办机构的能力不足,内部责任不清,为解决这一问题,积极推动先行支付制度的实施,应当完善社会保险经办机构内部的职能分配,可以在内部设立专门的机构或者专门人员负责先行支付的审查、给付等一系列环节,从而使工伤职工在申请救济时得到及时的帮助.同时,社会保险经办机构要加强对其工作人员的职能培训,严惩机构工作人员消极不作为的行为,条件允许下,应当对当地用人单位的职工进行关于先行支付制度的宣传,让更多的人了解到此制度,从而进一步落实制度的实施.
(四)加大惩罚力度,给用人单位敲响警钟
在台湾地区,用人单位不参加社会保险将会面对数额高昂的罚款,而不参加社会保险中的工伤保险所面临的罚款将更高,处以四倍至十倍罚款.而相比之下,大陆工伤保险处罚力度较为软弱.因此笔者建议加大用人单位未缴纳工伤保险费用的处罚,情况严重的甚至应当追究用人单位不参加工伤保险的刑事责任.对于用人单位采用恶意注销、解散等方式逃避债务的,可以根据《公司法》等法律法规的相关规定,不仅用人单位要承担责任,其负责人也要承担连带责任,并且,恶意注销逃避债务造成严重后果的,还可能被追究刑事责任.
四、结束语
综上,由于立法中关于工伤赔偿先行支付制度的不完善,再加上机构内部设置等方面的问题,现实中工伤赔偿先行支付制度实施状况令人堪忧,本应积极保障工伤职工合法权益的目的没有得到很好的实现,这一问题应当得到社会的广泛关注.笔者认为,应从填补立法空缺、定位政府责任、完善机构内部职能、加大对用人单位的惩罚力度等方面,为制度营造良好的实施环境,以推动其全面发展,保障劳动者的合法权益,最终促进社会的和谐与稳定.