我国政治制度的可操作性安排

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[摘 要 ]实现社会主义的政治,制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性.建设完善的政治制度体系,一个基本标志就是,对制度运作和权利保障作出切实有效的可操作性安排,即细化各级党政组织的内部管理、领导干部的选举提名和约束机制,最大限度地进行差额定期直选.

[关 键 词 ]政治；制度建设；权利；可操作性安排

[中图分类号]D616　[文献标识码]A　[文章编号]1007-5801(2008)04-0037-03

实现社会主义的政治,制度建设更具有根本性、全局性、稳定性和长期性.从政治制度的层面人手,建设完善的制度体系,一个基本标志就是,制度的运作和权利的保障都具备有效的可操作性,从而使更容易落到实处,做到以扩大党内带动人民,以增进党内和谐促进社会和谐.

一、制度运作的可操作性

近年来,随着社会主义的深入发展,我国从到地方的各级政党组织和政权组织,初步建立了政治生活化、制度化的基本框架.但是,政治制度还需要继续完善到可以具体操作的程度,能够深入指导和详细规范政治行为,并且便于监督和检查.

(一)完善各级党组织内部管理

在党内的发展过程中,集中制发挥了巨大作用.但是,不少人却把它肢解为空间上独立存在的两半、时间上或先或后的两段,即把“”(发表意见的权利)给予委员们,而把“集中”(拍板定夺的权力)专门留给书记一人.这种“你”与“我集中”、“先”与“后集中”的凑合,是对集中制的莫大歪曲、严重扭曲.

真正贯彻执行集中制,有赖于从制度体系上完善集中制.一是形成党务内部公开制度,明确党务公开的方式、程序和内容,保证党员在制度许可的范围内了解、参与和监督党委议事决策,规范党委委员(常委)、书记的责任、权限和失职追究与党委会(常委会)、书记办公会的职责、权限、议事范围和议事程序.二是制定集体领导制度的实施细则,建立权责利相统一的目标管理、个人重大问题报告、紧急情况处置、情况互通等制度,建立党委会(常委会)的议事规则、决策程序、生活、考核评议等操作规范.三是实行党员代表大会的常任制度,规定各级党代会有权决定、任免、监督由它选举产生的各级党委会及其负责人,各级党代表按照一定程序可以质询上述人员,要求他们在规定的时间内作出答复,切实改变某些地方的党代表和党员的权利虚化问题.四是建立党委会组成人员的权利保障制度,确认党委成员拥有一人一票的表决权、决策过程的参与权、决策结果的知情权、决策执行的监督权,以及受到不公正待遇的申诉权等.

(二)完善各级党政组织领导人选提名

各级党政组织的领导人选或者代表候选人的产生,有关法规制度已经原则规定操作程序.但是,“酝酿协商讨论”这个环节,容易流于形式.应该根据已有的原则规定,制订规范化、定量化、程序性的执行细则.保证从候选人的最初提名到正式候选人的产生,都有章可循,切实体现集体领导、集中、个别酝酿、会议决定的原则.

人大代表候选人的产生,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第29条规定了3种方式：政党提名、各人民团体提名和选民或者代表10人以上联署提名.在现实政治生活中,习惯采取的由执政党提名的方式,不利于调动各方面的积极性,在一定程度上局限了人大代表候选人产生的范围.如果我们注意平衡使用3种方式,明确规定3方各提代表名额的比例,那么,公民和人民团体的政治权利就会落实,产生人大代表候选人的程度就会提高.

地方人大、政府和司法机关领导人的提名,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第21条规定了2种方式：由相应一级的人民代表大会主席团提名和由达到一定数量的人大代表书面提名.但是,在现实政治运作中,通常采取前一种提名的方式.由人大代表联合书面提名产生的候选人,目前还不多.如果法规细则具体规定人大代表联合提名的候选人应该达到一定的比例,候选人之间无疑将出现竞争,选拔人才的视野将得到拓展,人民将发展到一个新水平.

(三)完善各级领导干部权力约束机制

监督工作是预防腐败、加强党政公职人员(重点是各级领导干部)廉洁自律和推进政治体制改革的重要环节.在我国,对于领导干部的监督和约束,大多还保留在原则规定的层面.尽管和地方相继出台了一些监督实施细则,加大了对领导干部的监督力度和约束强度,取得了一定成效,但总的看,这些细则仍然不完整、不全面、不系统,对于违法违纪者,尤其缺少行之有效的、可以具体操作的惩处措施.这样一来,监督者便无章可循,被监督者也无规可守.主观上使党员、领导干部和党政领导机关放松警觉,客观上为某些干部滥用权力提供了方便.

制度的可行性、规范性和约束力,直接决定着监督工作的质量、效果和权威性.为了改变监督不力、约束失败的状况,必须制定系统而具体的监督细则,将领导干部纳入有效的监督体制.完善制度防范机制,做好事前监督；完善权力制约机制,做好事中监督；完善违规惩处机制,做好事后监督.同时,还要把党内监督与群众监督、舆论监督、党派和无党派人士的监督结合起来,构造自下而上与自上而下的双向监督体系,形成监督网络.

二、权利保障的可操作性安排

由于多种原因,我国宪法、法律和党的规章制度所规定的公民(包括人大代表)和党员(包括党代表)的权利,在现实政治生活中,特别是在基层组织的政治生活中,并没有得到充分行使和有效实现.为了改变这种状况,必须把规范、行使和维护党员和公民的政治权利纳入可操作的制度体系中去.

(一)依法定期选举

我们党的规章制度明确规定,定期选举产生各级党委负责人.《中国》章程第10条第2款规定,党的各级领导机关,除了他们派出的代表机关和在非党组织中的党组以外,都由选举产生；《中国党和国家机关基层组织工作条例》第5-7条分别规定.党的基层委员会、党的总支部委员会和党的支部委员会,都由选举产生；《中国农村基层组织工作条例》第4-5条分别规定,乡镇党委、村党支部、党总支和党的基层委员会,都由选举产生.同时,《中国章程》第30条规定,党的基层委员会每届任期3年或者4年,总支委员会、支部委员会每届任期2-3年.《关于党内政治生活的若干准则》第8条、《中国章程》第30条都规定,各级党组织应当按期进行换届选举,特殊情况需要延长,延长期限一般不超过一年.

但是,一部分基层党委、特别是一些部门和单位的党组织,漠视法规制度,换届选举的随意性比较大.一是随意提前更换领导人.《中国章程》第13条规定,党的地方各级代表大会和基层代表大会 闭会期间,上级党组织认为有必要时,可以调动或者指派下级党组织的负责人.正是利用这条规定,他们有意绕开选举,强调工作需要和实际情况,把“必要时”普遍化、常规化,在选举和“任命”之间倾向于“任命”,在“闭会期间”经常调动、任命和指派下级党组织的负责人.二是随意延期甚至取消选举.上述那些做法已经从党内蔓延到政权机关.对此,各级党组织和各级政权组织必须在选举领域里彻底扫除不尊重党员权利和公民权利的“长官意志”,强化“届”的意识,严格按照法规制度办事.在一届任期内,非因特殊情况不随意更换领导人；在每届任期结束时,及时进行换届选举,实现定期选举、定期换届.这样量化党员和公民的选举权和被选举权,有利于党内和人民的发展.

(二)进行差额选举

我国宪法、法律和党的规章制度对于各级党政组织的领导选举和代表选举,都规定了不同的差额方法和差额比例.《中国章程》第11条规定,党代表和党委会,可以经过候选人数多于应选人数的差额选举产生,也可以在差额预选候选人的基础上经过正式差额选举产生.在这两个选举方案中.避免经常运用前一种方式而采取后一种方式,即先用差额预选的方式产生候选人,再进行正式差额选举,意味着在产生正式候选人之前,已经进行了一轮规范化的“预选”.这样就在程序上提高了产生候选人的程度,能够更加充分地体现党员的意志.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第22条规定,地方人大常委会主任、秘书长,乡镇的人大主席团主席,政府、法院、检察院正职的候选人数,一般应该多一人.实行差额选举.在提名的候选人只有一人的情况下,也可以实行等额选举.采用差额选举而非等额选举.人大代表的选择余地就会大大增加,政治的程度将有效地提高.

在差额比例方面,《中国地方组织选举工作条例》第12条和第17条、《中国基层组织选举工作暂行条例》第8条分别规定,地方的各级党代表候选人与党委委员、候补委员和纪检委员候选人的差额比例,分别不少于20％和10％.《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第30条规定,直接选举产生的人大代表候选人名额要多于应选代表名额的1/3-1倍.间接选举产生的人大代表候选人名额要多于应选代表名额的1/5-1/2.运用规定的较高差额比例,而不是就低不就高的最低差额数,这种差额选举的竞争力度和程度会更好地体现公民和党员的权利.

(三)遵循程序选举

《中国基层组织选举工作暂行条例》第9条和第13条、《中国地方组织选举工作条例》第13条和第18条分别规定,各级党代表、党委会和纪检委一般采用自下而上的方式,经过全体党员的酝酿提名和根据多数人的意见,确定候选人名单,之后再提交党员大会或者党员代表大会进行表决.对于选民直接选举产生的人大代表候选人,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第31条规定,选举委员会汇总各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐的候选人,“在选举日的十五日以前公布,并由各选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商,根据较多数选民的意见,确定正式代表候选人名单,并在选举日的五日以前公布”：对于地方各级人大代表选举的上一级人大代表,提名酝酿的时间“不得少于两天”.在这里,取消不的程序,即由上级党委确定候选人名单,再召集有关人员进行随意的、形式上的“酝酿讨论协商”：实行的程序,即公示人选,通过规范化的定量表决机制产生候选人.如此,候选人的代表性和公信力将大大提高,党员和公民的选举权利就有了基本保证.

改革现行的法规制度,可以为社会主义政治提供更加广阔的发展空间.发展党内和人民,需要探索新途径、研究新方法、形成新思路.但首先是严格依法用好用足体制内的资源,把法规制度赋予公民和党员的各项政治权利充分落实到位,把原则规定具体量化为便于操作的实施细则.如是,我国的政治建设将会出现新的发展局面.

责任编辑：周晓中