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摘 要 ：制度与权力是政治学中不可或缺的两个概念.相互依存相互作用,贯穿于政治生活的始终.正确认识制度和权力的关系有助于更深刻的理解政治现象,认识到限制权力和健全制度的重要性.将宪法的权威性和神圣性竖立起来,一切权力运行遵循宪法的调整和规范是政治制度改革的关键.
关 键 词 ：制度；权力；制约；宪法
改革开放以来,中国在经济领域的改革成效显著,中西方的交流推动着中国民众意识以及对党和政府执政行政能力的要求增强,政治体制改革提上了执政者的议事日程.党的十八大报告明确提出“政治体制改革作为中国的全面深化改革的重要组成部分.必须继续积极稳妥推进政治体制改革,发展更加广泛、更加充分、更加健全人民.”对于如何推进政治体制改革,学者们有各自不同的视角和方法,本文则尝试从制度与权力的关系角度来看我国的政治体制改革.并进一步认为我国政治制度改革的关键在于将宪法的权威性和神圣性竖立起来,一切权力运行遵循宪法的调整和规范.
一、概念解读
制度（Institution）,或称建制,是社会科学里面极其重要的概念,泛指以规则或运作模式来规范个体或集体行为的一种社会设置或政治设置,本文特指后者.制度的概念被广泛应用到社会学、政治学及经济学的范畴之中.
诺斯认为“制度是个社会的游戏规则,更规范的讲,它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”,他将制度分为三种类型即正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制.正式规则又称正式制度,是指政府、国家或统治者等按照一定的目的和程序有意识创造的一系列的政治、经济规则及契约等法律法规,以及由这些规则构成的社会的等级结构；非正式规则是人们在长期实践中无意识形成的,具有持久的生命力,并构成世代相传的文化的一部分,包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因素；执行机制是为了确保上述规则得以实施的相关制度安排,它是制度安排中的关键一环.这三部分构成完整的制度内涵,是一个不可分割的整体.
权力（power）,学者们对其界定因人而异.罗素认为“权力可以定义为有意努力的产物”.马克思·韦伯把权力定义为“在社会交往中一个行为者把自己旳意志强加在其他行为者之上的可能性”.而顿纳斯·H·隆指出“权力是一些人对另一些人造成他所希望和预定影响的能力”.政治社会学研究学者彭大鹏这样定义权力,他认为权力就是：“在某一时空体系内,因资源拥有不均衡而产生的不均衡的功能性依赖关系”.很显然,这些定义的共同点都隐含出权力双方所具有的不平等性而带来的控制性与强制性.说到底,一个社会要维系下去必须具有最起码的共识和秩序,并且,达成共识且能够使得共识维系下去最不可缺少的就是以暴力为后盾的权力.每个人都生活在社会当中,必定会面临种种公共事务,而公共权力就是解决它们的关键,所有的公权都是让渡的结果.
二、如何认识制度与权力的关系
制度和权力是现代政治学中难以绕开的两个概念,对政治现象的认识和剖析离不开它们.有人认为权力第一,制度第二,制度从属于权力,一切的制度都是确保权力存在下去的规范和准则.那么权力与制度是怎样的关系,我们到底该如何认识它们二者.笔者认为,需要辩证的看待这两者,权力决度也好,制度决定权力也罢,关键在于实施的效用结果,即权力能否在制度的框架内有效运转,既有效规范权力过度膨胀,又要发挥出它的作用.
数千年的朝代更迭练就了中国人对权力根深蒂固的盼望,认为拥有了权力就可以改变制度,从陈胜吴广到太平天国,个个起兵之前都信誓旦旦,愿为实现万民平等而甘愿献身.然而一旦拥有权力,且还不到坐拥天下之时,便已自封为王,骄奢淫逸.与其说他们是受小农思想之限,不如说是权力本身的诱惑和扩张性使之异化.那么是不是行为体一旦拥有权力就一定会权力异化无限膨胀呢?当然,如果没有对权力进行限制,这个是一定会出现的,因为“权力天生具有腐败性,绝对的权力,绝对会导致腐败”,没有制约的权力必然扩张直至集权.权力是腐败产生的必然条件,腐败因权力而生、依权力而存.然而现实中没有绝对的自由,也不会有完全自由的权力,权力需要在制度的限制下运行.
美国政治家托马斯·杰斐逊宣称：“构成一个社会或国家的人民是那个国家一切权力的源泉”.现代国家,权力民赋,民将国家治理权力交给政府交给政党,由政党和政府来代理治理国家.公共权力的行使和支配一旦落入始终占少数的国家公职人员手中,他们和他们的身份便成了权力的象征.
中国有句古话,无规矩不成方圆.强调做任何事都要有一定的规矩、规则、做法,否则不能成功.掌权者如果不遵守条例法度,就会腐败变质,他的权力就极易于扩大和膨胀.健全有效的制度设计对规范权力运行有不可替代的作用.仅仅依靠没有保障的道德标准来衡量一个官员是否会滥权非法用权是浪漫而不现实的,必须有严谨健全的制度等硬性规定才能限制权力滥用.
三、怎样有效制约权力
“权力天生具有腐败性,绝对的权力,绝对会导致腐败”,缺乏约束的权力必然腐败变质,必然侵害人民群众的合法利益.作为中华人民共和国的执政党,我党以“为人民服务”为宗旨,代表中国最广大人民的根本利益.但是近年来,国内日益频发高官的贪污腐败案激起了大众的关注和对权力制约的讨论.日前,总书记在中纪委第二次全体会议上讲话时指出,要加强对权力的制约和监督,把权力关进制度的笼子里.那么如何让权力进笼,进怎样的笼?学界展开了广泛的探讨.
到底要什么样的笼子来关得住公权掌握者,当代著名政治学者刘军宁曾这样梳理过人类历史上限制权力的几个里程碑：
第一个里程碑：用法律束缚君主；第二个里程碑：用民权限制君权；第三个里程碑：用权力制衡权力.经过三次化浪潮,宪政作为驯服政治统治者的最有效的制度手段,在20世纪已经得到了牢固的确立.
对比着西方在限制权力扩张和膨胀过程中的几个重大里程碑,我们试想中国是否也有这样的历史?翻看数千年的历史卷轴,秦以后的两千多年里,我们缔造和孕育的就是集权.皇权的唯一性造就了中国人对权力的恐惧与渴望.这一点直到现在也不可否认.我国公民维护基本权利的成本太高,而相比之,公权享有者越权的成本则太低.我们党何以能够由革命党成功转化成执政党,增强党的执政合法性是目前亟待考虑和解决的.
把权力关进制度的笼子里不是句空话,需要壮士断腕的魄力和勇气.当然,让权力进笼也要防范权力不作为的现象发生.笔者认为,将权力限制在宪法的范围内是目前规范权力运行的最迫切之举.
党的十八大报告中指出,“要坚持走中国特色社会主义政治体制改革”,“党必须在宪法和法律范围内活动.任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法.推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度,加强党内监督、监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行”.
总之：制度一方面作为权力健康行使的保障,必须要增强自身的威严,如法律法规性的制度要继续完善,要做到有法可依、有法必依、执法必严.另一方面,制度又作为限制权力运行的强力措施,需要长出“牙齿”.将宪法的权威性和神圣性竖立起来,一切权力运行遵循宪法的调整和规范.我认为这是我国政治制度改革的关键.