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内容摘 要 当下,几乎所有的农民研究都是在抗争政治范式的框架中展开的.农民其实具有显著的非抗争性,抗争政治范式遮蔽了农民的基本特点.为此,以人民内部矛盾学说为理论资源,结合农民及其治理的经验调查,在与抗争政治范式对等的意义上,当提出非抗争政治的替代性框架.这一新框架包括四个方面的内容：一是适用前提；二是利益分析,即利益调整的非均衡性；三是政治分析,即信访治理的刚柔相济原则；四是权力分析,即基层政权的官僚主义.
关 键 词 抗争政治 非抗争政治 人民内部矛盾 官僚主义
作者 申端锋,兰州大学管理学院副教授、博士.（兰州 730000）
抗争政治是农民研究的主导范式,几乎所有的农民研究都是在抗争政治范式的框架中展开的,其中以于建嵘和应星先生的研究①最具代表性.笔者在近年来的田野调查中发现,农民其实具有显著的非抗争性,抗争政治范式遮蔽了农民的基本特点,其解释力受到限制.笔者通过检讨维权抗争范式的不足,以人民内部矛盾学说为理论资源,在与抗争政治范式对等的意义上,提出非抗争政治的替代性框架.
非抗争政治的适用前提
新中国成立初期,在社会主义革命和建设中出现了农民退社、工人罢工等群众闹事现象.如何看待和处理这些现象,中国人进行了探索,提出了人民内部矛盾学说,正确处理人民内部矛盾成为国家政治生活的主题.党的十一届三中全会以后,人民内部矛盾学说得到肯定、继承和发展.不管是在实践层面,还是在指导思想层面,国家一直没有放弃人民内部矛盾学说.在人民内部矛盾学说的指导下,信访工作坚持群众利益无小事,带着感情做工作,试图通过群众路线和群众工作来解决信访问题.
问题是,从发生学的角度来看,人民内部矛盾学说是与以阶级为中心的政治形态相伴随而产生的.关于正确处理人民内部矛盾的思想以阶级分析为前提,坚持人民和敌人的二分,坚持人民.今天,我们已经放弃了阶级划分和阶级斗争,离开了阶级斗争,人民矛盾学说还能发挥作用吗?
人民内部矛盾学说是在国家政权建设中形成的,是基于本土经验的理论总结,是社会主义政权处理社会矛盾的指导思想.在笔者看来,在去阶级化和去革命化的语境里,以人民内部矛盾学说为理论雏形的非抗争政治范式依然能够发挥作用,是因为其适用的前提依然存在.
一是社会主义意识形态.党的十一届三中全会以来,我国逐步建立了社会主义市场经济体制,所有制和分配制度都发生了重大变化.但中国并没有放弃社会主义的意识形态,而是始终坚持并不断探索有中国特色的社会主义.
社会主义意识形态和政治话语被广大人民群众所熟知,在中被广泛使用,为农民提供了强大的意识形态支撑.实质上是一种政治化的问题解决方式,常规治理和司法途径常常被绕过.农民在中往往会诉诸于社会主义的意识形态,打出“中国万岁”的口号和标语,要求上级政府解决自己的问题,满足其诉求.与西方的抗争政治不同,中国的者极少质疑中国的意识形态权威.著名中国研究专家裴宜理将当代中国活动的框架模式称之为“规则意识”,而非“权利意识”,民众行使自身权利的诉求很可能是对国家权力的强化而非挑战.[1 ]由此,农民反而强化了社会主义意识形态的正当性.这是新时期非抗争政治适用的一个重要前提,大量的人民内部矛盾在非抗争政治的框架内得到表达和解决.
二是人民政府为人民的政治责任观.改革开放以来,我们开始告别全能主义政治,按照“小政府大社会”的理念打造负有限责任的政府.人民政权为人民,全心全意为人民服务,建设服务型政府,是中国政府的政治承诺,是社会主义政权的合法性之所在.
在基层治理中,政府秉承“群众的利益无小事”.面对不断增长的信访潮,国家强调通过群众路线和群众工作来解决信访难题,并且通过目标责任制的方式加以落实,对信访工作实行一票否决.由此观之,政府在某种意义上仍然是无限责任的全能主义政府,所有的人民内部矛盾都可以并且应该由政府加以解决,这与西方法治国家的社会矛盾解决明显不同.在中国,面对各种类型的农民,所有的问题最终都由政府负责,政府不能说不,这是政治,也是非抗争政治范式得以成立的另一个重要前提.换言之,虽然我国在大力推进市场经济和法治,但社会矛盾解决并没有走上法治的道路,社会自组织的发育也非常不足,大量的社会矛盾最终还是要由政府来解决,这是转型期中国社会的特征.
非抗争政治的核心是国家与社会的合作而非对抗关系,社会主义意识形态和无限责任政府这两个基本前提的存在,使得国家与社会的依赖关系依然存在并有强化的趋势.由此,人民内部矛盾学说依然适用,以此为基础的非抗争政治范式对农民具有较强的解释力.
非抗争政治的利益分析
我们首先要区分一对概念,即利益矛盾和利益调整.利益矛盾是人民内部矛盾的主要组成部分,利益调整是处理人民内部矛盾的主要方法.利益矛盾可以用利益调整的办法来解决,也可以用思想政治的方法来解决.在时代,主要运用思想政治的工作方法解决利益矛盾；改革开放以来,则主要运用利益调整的方法解决利益矛盾.但学界往往将利益矛盾与利益调整混为一谈,认为人民内部矛盾学说对物质利益矛盾重视不够,忽视了利益矛盾和利益分析,偏重于从思想政治的角度去分析人民内部矛盾并寻求解决办法.[2 ]这实际上是对人民内部矛盾学说的误解.
建国初期,进行了三大社会主义改造,利益关系发生了根本性的变革,产生了大量以群众闹事为表征的人民内部矛盾.在这一时期,人民内部矛盾的主体就是利益矛盾.也就是刘少奇所讲的：“我研究了一些地方的闹事,几乎全部是为了经济性质的切身问题.”[3 ]当时处理物质利益矛盾的主要手段是说服教育.
党的十一届三中全会以后,取消了阶级斗争,以经济建设为中心.在经济体制上,实现了由计划经济向市场经济的转变.单一的公有制转变为以公有制为主体、多种所有制经济成分并存,单一的按劳分配转变为以按劳分配为主体、其他分配方式为补充.利益主体多样化,利益关系复杂化,利益变革物权化,利益矛盾多发化.在这一时期,利益矛盾是人民内部矛盾的主体,农民和件大多是由利益矛盾引发. 但是,上述两个时期的利益矛盾虽然表面上相似,实质则根本不同.建国初期是在社会主义三大改造中出现的问题,而改革开放以来则是市场化过程中出现的问题.前者在利益关系上的核心特征是“破私立公”,而后者在利益关系上的核心特征则是“化公为私”.利益矛盾的不同,导致处理利益矛盾的方法也不相同.
前30年更多地采用思想政治的解决手段,试图通过辨明是非来解决物质利益矛盾.这也正是建国初期的人民内部矛盾处理为学界所诟病的地方,认为其过于重视思想层面的问题,而忽视了经济利益层面的问题.最终思想政治工作演化为阶级斗争,背离了正确处理人民内部矛盾的宗旨.不过在笔者看来,建国初期将思想政治工作作为处理利益矛盾的主要手段,也是符合当时的历史条件的.一是国民经济是在一穷二白的基础上重建,资源极度匮乏,没有那么多的利益可分；二是社会主义三大改造完成后,经济形式单一,利益关系较为简单,利益群体的分化不明显,共同利益有制度保障.当时的利益矛盾更多地表现为认识层面的问题,是可以通过思想政治工作来做通的.
改革开放后30年,私人产权和财产权更加受到重视,这一变化必然会影响到人们对物质利益矛盾的认知和处理办法.在市场经济的冲击下,人们的集体主义观念淡化,共同利益越来越抽象,群众的利益诉求更加复杂,相对剥夺感增强,甚至出现了没有直接利益诉求的无直接利益冲突.利益矛盾的解决必须要直面物质利益问题,重视经济手段,仅仅靠思想政治工作是无法解决问题的.如何合理地进行利益调整,成为正确处理人民内部矛盾的关键,也是亟待的难题.
新时期利益矛盾的实质乃是个体利益的进一步明晰,由此导致个体、集体以及国家三者之间关系的重构.利益调整必须要回应两个问题：一是不断拉大的贫富差距,以及由此带来的社会断裂；二是不断增长的权利意识,以及由此带来的利益矛盾和维权困境.针对前者的利益调整属宏观调整,针对后者的利益调整属微观调整.当前利益调整的核心问题是,微观调整与宏观调整的非均衡性.
宏观调整主要是由政府运用财政政策对利益分化和利益矛盾进行干预,主要体现在取消农业税、实施惠农政策、加强基础设施建设以及提高社会保障水平等方面.通过这些举措,政府更好保障弱势群体的利益,建设和谐社会.这实际上是对利益分化和社会矛盾的弥合,有效遏制了贫富分化,缓和了社会矛盾,增强了党和政府的合法性.微观调整主要是确立个体、集体以及国家三者之间的关系,为解决不同利益主体之间的利益矛盾提供规则,建构利益调整的微观机制.微观调整主要是由地方政府来完成,当前微观调整的力度不够,在土地征用、房屋拆迁、资源开发以及污染治理等方面缺乏有效的利益调整,导致利益关系处理难度加大,公平无法得到保障.当务之急是,构建有效的微观利益调整机制.
利益调整要纠正重宏观轻微观或以宏观代替微观的倾向,理顺二者之间的关系,发挥二者的互补性.宏观调整的对象是利益总量,微观调整的对象是利益个量；宏观调整主要靠政治手段和财政手段,微观调整主要靠产权手段和法律手段；宏观调整具有易变性、相机选择性以及间接引导性,微观调整则具有相对稳定性、规则性以及直接强制性.宏观调整与微观调整共同构成利益调整体系.宏观调整主要应对短期内的贫富分化悬殊和社会失衡,追求立竿见影的效果,并且多出于政治稳定的考量.而微观调整则是出于社会秩序和公民权利的需要,解决利益分化和社会不公平问题,通过确立规则、建立机制而不是直接介入利益行为、利益矛盾,来追求持续的利益秩序与社会稳定.
当前,宏观调整成为利益调整的主要手段,基于利益矛盾微观机制的微观调整,尚未引起政府和理论界的重视.而目前我国利益矛盾频发、利益调整困难以及社会稳定问题凸显等诸多问题,根源在于微观层面上利益调整的无效.微观调整的无效,导致利益调整更加依赖宏观调整.问题是,宏观调整在宏观层面有效,而在微观层面却常常异化为维稳和花钱买平安,大量的利益矛盾并无法得到真正解决.这就出现了一个悖论：一方面,我们为建构和谐社会而积极努力,取消农业税,实施惠农政策；另一方面,农民和件频发,社会不稳定因素增多.为此,必须重构有效的微观利益调整机制,使微观调整与宏观调整保持均衡状态,相互促进,以更好地解决利益矛盾.
非抗争政治的政治分析
建国初期,面对多发的群众闹事现象,不少基层干部在处理时缺乏正确的指导思想,坚持阶级斗争的敌对思维,将人民内部矛盾当作敌我矛盾来处理,采取了粗暴的打击压制的办法,激化了矛盾,恶化了干群关系.[4 ]基于这种情况,在《关于如何正确处理人民内部矛盾》中提出要正确区分两类不同性质的矛盾,对不同性质的矛盾采取不同的处理办法.对敌我矛盾采取阶级斗争和手段,而对人民内部矛盾则主要采取说服教育的办法.正确区分和处理两类不同性质的矛盾,成为人民内部矛盾学说的指导思想.关于两类不同性质矛盾的区分实质上是刚柔相济,对敌我矛盾采取刚的手段,而对人民内部矛盾则采取柔的手段.刚柔相济运用得好,就能正确处理人民内部矛盾,否则,就无法正确处理人民内部矛盾.
当前农民数量持续增长,件多发,矛盾尖锐,基于什么样的理念来认识这些现象,是最为关键的问题.由于缺乏正确的指导思想,不能辩证施治,一味息事宁人,致使基层信访治理陷入困境.当前基层信访治理的困境主要表现在三个方面：一是基层干部的观念没有转变,认为凡是都是给政府找麻烦,都是刁民；二是怕暴露问题,在处理人民内部矛盾时采用了一些不正当手段,如截访；三是回避矛盾,不从根本上解决问题,强调摆平理顺,或者采用暴力,或者花钱买平安.
上述困境表明,新时期正确处理人民内部矛盾更加需要刚柔相济的指导思想.那么,如何做到刚柔相济呢?建国初期的经验和做法值得借鉴：
一是采取辩证的观点,善于转化,将坏事变成好事.今天我们在处理人民内部矛盾时,往往是一种机械的思维方式.群众没有闹起来时一脸冷漠,群众一闹起来又惊慌失措.信访和件发生以后,应认真对待,从群众和干部两个方面找原因,促使矛盾向好的方面转化,防止人民内部矛盾转化为对抗性矛盾,防止非抗争政治转化为抗争政治. 二是将一些敌我矛盾当作人民内部矛盾来处理.刘少奇认为：“在群众闹事中间,反革命分子只能够利用群众中的切身经济问题和政治思想问题来鼓动群众闹事.反革命分子不可能利用反革命纲领和反革命的口号来鼓动群众闹事.所以群众闹起来,即使有反革命分子参加,也要当人民内部矛盾问题来处理.”[5 ]在当前的集体和件中,虽然不乏黑社会分子参与其中,但这些人只是打着人民内部矛盾旗号行事,必须先解决人民内部矛盾问题,再处理黑社会分子,以及借机捞取好处的非法人员；而不是一开始就把自己置于人民群众的对立面,那样正中了非法人员的下怀,反而会激化矛盾.
三是对少数无理要求坚决制止和打击.“也有少数不顾公共利益、蛮不讲理、行凶犯法的人.他们可能利用和歪曲我们的方针,故意提出无理的要求来,或者故意造谣生事,破坏社会的正常秩序.对于这种人,我们并不赞成放纵他们.相反,必须给予必要的法律的制裁.惩治这种人是广大群众的要求,不予惩治则是违反群众意愿的.”[6 ]不管是件,还是信访案件,群众提出的要求大部分是合理的,只有一小部分是不合理的、无法解决的.对大部分群众的合理要求,要积极给予解决；对于部分合理的要求,要给予部分解决；对于合理而又一时不能解决的要求,要积极给予解释；而对于那些无理要求,甚至是违法犯罪行为,要坚决制止并给予打击.如果不能打击无理要求,就会导致无理要求越来越多,反而妨碍合理要求的解决.
“文化大革命”期间,人民内部矛盾学说没能发挥作用,乃是因为背离了刚柔相济的指导思想,过分强调阶级斗争,强调刚的一面,而忽视了柔性手段.农村税费改革尤其是提出建设和谐社会以来,大量的人民内部矛盾没有得到正确处理,农民数量持续增长,乃是因为过于强调柔,强调和谐,而忽视了刚性原则.在笔者看来,刚柔相济中的刚性手段主要包括政治手段、法律手段以及政策手段,柔性手段则主要包括调解、帮扶以及说服教育等.只有刚柔相济,对不同情况不同性质的矛盾实施分类治理,才能正确处理人民内部矛盾.
刚柔相济作为非抗争政治的指导思想,并不是要去区分敌我矛盾,而是要去区分是非矛盾.改革开放以来,敌我两类矛盾的区分随着阶级斗争的取消而不再占主导地位,非抗争政治处理的主要是人民内部矛盾而非敌我矛盾.所以,是非矛盾的区分成为当前正确处理人民内部矛盾面临的最大难题,由于是非标准的多元化和多层次性,当今的社会矛盾更加复杂,因而更加需要刚柔相济,实施分类治理.[7 ]
非
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抗争政治的权力分析官僚主义是官僚制的弊端.官僚制又称科层制,是现代社会组织管理的典型方式.“凡是由于管理不善而造成的组织活动偏离目标的现象都可以称之为官僚主义,其根源在于体制和管理制度,而非个人思想作风问题.”[8 ]在人民内部矛盾学说看来,官僚主义是人民内部矛盾产生的主要原因.认为：“发生闹事的更主要的因素,还是领导上的官僚主义.” [9 ]刘少奇进一步指出：“真正的矛盾产生在领导机关犯了官僚主义,如果领导机关不犯官僚主义,问题就可以解决,矛盾就缓和了.即使群众中间有过高的要求,有不合理的要求,有错误思想,领导上如果没有官僚主义,也可以而且应当解释清楚,矛盾就不会紧张起来.” [10 ]
刘少奇指出了官僚主义在处理内部矛盾时的四种错误做法：站在人民之上；只去分清群众的是非,而不分清领导上的是非；以力服人,不是以理服人；把人民内部矛盾当作敌我矛盾来处理.这就导致官僚主义者在群众还没有闹起来时,对群众反映的问题置之不理,群众闹起来后又惊慌失措,一惊慌失措就采取压制的办法,在他看来,这是不能解决问题的.[11 ]刘少奇对官僚主义的刻画入木三分,其判断在今天依然成立.官僚主义是当前正确处理人民内部矛盾的主要障碍,这一点在信访治理中表现得尤为突出.当前信访治理的最大困境,乃是无法正确区分者和基层干部双方的合理性,导致大量的人民内部矛盾无法得到真正的解决,其根源则是基层干部的官僚主义.
从表面上来看,信访治理的最大问题是无法正确区分有理和无理,无法对群众的行为和诉求进行定性,无法细究问题本身.只能认定凡是都是有道理的,群众利益无小事,基层干部都要作出回应,给予解决.这就给基层干部带来了巨大的信访压力.更进一步来看,为什么群众对基层干部的定性不买账呢?其背后的原因乃是官僚主义,基层干部只去区分群众的是非,而不去区分自己的是非,因而,群众是不认同的.在面对群众时,基层干部把自己置于永远正确的位置,对群众的是非评判就很难客观,很容易变成对群众的污名化.这样的思路是永远不可能从根本上解决问题的.
而如于建嵘、应星等的抗争政治范式,又主张只区分政府的对错,而不区分者的对错,认为是政府权力过大或行使不当引起的,所有的都是有道理的.这就把群众置于永远正确的位置.这一思路同样无法从根本上解决问题.
在人民内部矛盾理论看来,正确的思路应该是：“首先分清领导上的是非,检查领导上有哪些错误,然后再去分清群众中的是非.分清群众是非的时候,不只是说群众中的不好,好的地方也要讲.”[12 ]这是全面的、辩证的思路,既区分者的对错,又区分政府行为的对错.唯此,才能理顺政府与人民群众之间的关系,建构良性的沟通和表达机制,从而从根本上解决问题.
当然,很多时候官僚主义并不是基层干部的主观意愿,而是由客观原因造成的.当前基层政权官僚主义的一个新特点,就是基层政权治理能力弱化导致的官僚主义.税费改革后,同时启动了乡村体制改革,导致基层政权的财力困难,权力弱化,基层政权成为所谓的“悬浮型”政权[13 ],满足人民群众需求的能力降低.在这种情况下,基层干部的服务意愿和服务能力都大大降低,索性不再主动服务群众,而是应付检查,发发文件,将软指标当成硬指标来做,人民群众的需求无法得到满足.由于客观条件的约束,这一时期的基层政权官僚主义特征更加突出,一些地方的基层干部甚至成为的官僚机器,其脱离人民群众的程度超过了此前任何一个时期. 官僚主义是一个普遍性的问题,克服官僚主义需要制度创新.人民群众同基层干部的官僚主义作风之间的矛盾,实质上是人民群众的实际需求同官僚制之间的矛盾.这个矛盾的出现具有历史必然性,不管是现代社会还是传统社会,不管是中国还是西方,官僚制同广大群众的需求偏好之间的矛盾都是客观存在的,都需要相应的制度建设来克服之.
当前对基层干部的绩效考核主要是工具性评价,而非价值性评价.农民哪些是由于基层政府权力弱化所致,哪些是官僚主义所致,哪些是群众的不合理要求所致,无法进入评价体系.这导致目标责任制无法对案件进行正确的区分,因而,只能采取量的评价标准,用信访案件数量和层级两个物化指标来考核,实行一票否决,最终只能处理个别所谓的责任人,而无法真正探究事情的真相,也无法真正解决矛盾.
中国传统时期的“双轨政治”是对集权官僚制之弊端的成功应对,乡村士绅自治构成了自下而上的一轨,从而克服了集权官僚制这一单轨政治的弊端.[14 ]而在西方,文官制度发达,同时又有发达的政党政治和参与作为补充,这些都是为了克服官僚体制之弊端.在时代,通过群众运动来克服官僚主义,也就是所谓的“大”,只不过,大最终演化为政治运动,破坏了常规治理,背离了正确处理人民内部矛盾的宗旨.中国人的这一探索尽管没有完全成功,但是其坚持群众路线的做法对今天仍有借鉴意义.
改革开放以来,技术治理成为基层治理转型的方向.[15 ]在技术治理之下,官僚主义的弊端被放大,同时也更加隐蔽,并且有了新的表现形式,如花钱买平安.因而,官僚主义的危害更大,解决难度也更大,成为当前正确处理人民内部矛盾的主要障碍.克服官僚主义,进行治理创新,亟待解决.
笔者讨论了非抗争政治的适用前提,并结合实际论述了非抗争政治研究的三个议题,初步建构了非抗争政治研究的基本框架.在这一替代性框架中,刚柔相济是信访治理的原则,属政治分析；利益调整的非均衡性是农民多发的主要原因,属利益分析；官僚主义是信访治理的难题,属权力分析.通过上述努力,笔者希望将人民内部矛盾带回农民研究的中心,初步建构起非抗争政治研究的话语体系,回应农民的非抗争性,以此作为农民研究的一个新框架.当然,这一研究论纲还是比较粗糙的,需要在今后的经验研究中进一步丰富化和精细化.
注释：
①于建嵘的代表作参见《抗争性政治》,人民出版社,2010年；应星的代表作参见《“气”与抗争性政治》,社会科学文献出版社,2011年.