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摘 要：推进义务教育均衡发展是我国2010－2020年国家中长期教育改革和发展目标.义务教育均衡发展的基础是教育经费投入的均衡配置.本文系统地阐述了我国义务教育经费投入体制历史沿革与现状.
Abstract:Theadvancementpulsoryeducationbalanceddevelopmentisourcountry2010-2020yearcountrymediumandlong-termeducationalreformandthedevelopmenttargets.Thepulsoryeducationbalanceddevelopment'oundationistheeducationalexpenditureinvestmentbalanceddisposition.Thisarticleelaboratedourcountrypulsoryeducationfundsinvestmentsystemhistoryevolutionandthepresentsituationsystematically.
关 键 词：教育公平义务教育教育经费投入机制
Keyword:EducateairlyCompulsoryeducationEducationalexpenditureinvestmentmechani
作者简介：赖娟（1975－）,女,江西理工大学经管学院讲师,研究方向：教育经济学
谢英亮,教授,江西理工大学经管学院,研究方向投资管理
“推进义务教育均衡发展”是我国2010－2020年国家中长期教育改革和发展规划目标.而义务教育均衡发展的物质保障就是教育经费的均衡配置.我国义务教育经费投入体制几经改革,日趋合理,但是,由于历史原因,我国义务教育学校发展极不均衡.要早日推进义务教育均衡发展,还需改进我国当前的义务教育经费投入机制.
一、我国义务教育经费投入体制的历史沿革与现状
(一)我国义务教育经费投入体制的历史沿革
从新中国成立到2006年为止,我国义务教育经费投入体制主要经历了三个阶段,即：财政包干体制时期；地方负责,分级管理时期；地方政府负责,分级管理,以县为主.
财政包干体制时期的义务教育经费投入机制.新中国成立到1979年,我国财政实行统收统支的集中管理体制,在这种财政体制下教育经费的投入体制经历了二个发展阶段.第一个阶段是1950－1957年的集中统一投资管理体制时期,在这一时期,国家财力非常薄弱,为了快速发展小学教育,国家提出了政府统筹管理和允许群众在自愿基础上发展民办小学教育的方针,并颁布了中小学收取学杂费的办法.第二阶段是1958－1979年的“条块结合,以“块”为主”的管理体制时期；1957年,根据当时的国情需要,我国提出了“大力提倡群众办学,动员社会各界集资办学”的方针.于是从1958年开始下放教育事业的管理权力,并规定,今后对教育事业的领导,必须改变过去以“条条”为主的管理体制,应根据集权和地方分权相结合的原则,加强地方对教育事业的领导和管理.即基础教育经费由按照地方需要切块单列,下拨给地方.
地方负责,分级管理时期的义务教育经费投入机制.1980年,中国财政体制进行了重大改革,国家预算管理由过去的“统收统支”改为“划分收支,分级包干”的“分灶吃饭”体制.与此相适应,财政用于义务教育的支出,也分别由和地方分担.基础教育经费由地方分担和筹集,只给少量专项补助.1986年的《中华人民共和国义务教育法》,又以法律的形式明确规定:“义务教育事业,在国务院的领导下,实行地方负责,分级管理”.在这一时期,我国各地义务教育经费投入机制呈现出多样化特点.当时,国家教委及时总结了各地的成功做法,并在此基础上逐步形成了我国教育经费的六条主要来源渠道,即以财政拨款为主,辅之以征收用于教育的税(费)、对非义务教育阶段学生收取学费和对义务教育阶段学生收取杂费、发展校办产业、支持集资办学和捐资助学、建立教育基金的多渠道筹措教育经费的新路子.
地方政府负责,分级管理,以县为主管理时期的义务教育经费投入机制.为了规范农村税费制度,减轻农民负担,2000年3月,、国务院正式下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,决定率先在安徽全省进行试点,标志农村税费改革正式启动,并成为整个税费改革的突破口.税费改革对于教育经费来源形成很大冲击,为了保障教育经费的投入,推进义务教育持续、健康发展,国务院于2001年5月和2002年5月分别颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》和《关于完善义务教育管理体制的通知》两个文件.文件中规定,在管理体制上,义务教育实行“在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主”的体制.这种体制给县级政府赋予了三项基本教育行政权力:制定全县教育发展的规划,统筹全县的教育经费,管理全县的教职员工.县级政府成了农村义务教育的主要管理者,根据权责一致的理论,县级政府应切实抓好本县范围内义务教育的发展.
(二)我国义务教育投入体制现状
2006年9月1日,新的《中华人民共和国义务教育法》开始实施,开启了义务教育经费管理体制的又一次变革,在延续2001年确立的“以县为主”的经费管理体制下,在农村教育经费的投入方面做了一定的调整,并将义务教育经费的投入全面纳入了财政保障范围,真正意义上实现了义务教育的公益性.新法第六章第四十二条规定:“国家将义务教育全面纳入财政保障范围,义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障.”第四十八条规定“国家鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠,鼓励按照国家有关基金会管理的规定设立义务教育基金”.第四十九条规定“义务教育经费严格按照预算规定用于义务教育；任何组织和个人不得侵占、挪用义务教育经费,不得向学校非法收取或者摊派费用”等.总结当前我国义务教育投资体制可以归结为：义务教育政府办；教育经费省级政府统筹,县级政府管理；义务教育经费预算单列；义务教育经费来源多渠道.
二、当前我国义务教育经费投入体制中存在的问题
新中国成立后,历经六十年的改革与发展,我国义务教育基本实现了强制性、免费性和公共性原则,制度上做到了义务教育的入学公平.但是,由于我国经济发展的区域差异,当前的义务教育经费投入体制还是存在一些问题.
1、教育经费省级统筹扩大区域间义务教育差异.教育经费省级统筹的实施在一定程度上有利于缩小区域内城乡义务教育差异,但是,却可能扩大区域间义务教育差异.中国经济体制改革是以试点制方式向前推进的,改革区域分先后,经济扶持政策分地区,结果,不同省份和地区之间的经济发展水平大相径庭,自然,各省由地方筹集的教育经费也有着较大差异.经济发达的省市,地方筹集的教育经费更充足,其学校的建设自然更好.而经济欠发达地区,教育经费的地方投入自然更少,其学校的建设也更差.结果,流动性优质教育资源,比如教师都向经济发达地区流动,区域间的校际差异日益扩大.
2、对历史遗留问题缺少实际解决办法.尽管目前的经费投入体制下有利于均衡城乡校际发展,但由于历史原因,农村学校先天不足,如果没有政策倾斜,在同等投入下,城乡校际差异还是难以缩小.仅仅依靠专项扶贫基金及社会捐赠难以实现城乡统一,贫富均衡目标.
3、教育经费的投入与使用缺乏有力的监管机制.新义务教育法法第8条对教育督导工作做出了规定:“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导,督导报告向社会公布”.但是,这只是一个一般性的规定,缺乏针对性规定.地方政府能否按国家规定投入和使用教育经费缺乏细致而明确的奖惩制度.审计监督机构的权利义务也缺乏明确的规定.
三、改进我国义务教育经费投入机制的建议
1、建立义务教育经费收支两条线机制.在义务教育经费的筹集方面,仍然可以实行和地方共筹机制,地方出资部分可以用地方税收或财政收入的百分比为出资标准,同时财政也建立义务教育专项预算账户,并将和地方教育经费纳入统一管理账户.在义务教育经费的使用方面,要首先建立中小学教学设施统一标准,然后再按需在全国范围内统筹配置教育经费,尽可能使教学基础设施建设在全国范围内实现均衡发展.
2、建立独立的教育经费投入监管体系.这个监管体系包括教育经费筹资与投入情况的外部审计监管、教育经费使用情况的内部稽核监管和教育经费向社会公开的社会监管三部分.用制度规范相应监管部门的职责,实行监管问责制.即,不仅从制度上规范教育经费的筹资行为、投资、使用行为,还要从制度上规范监管者的监管行为,让监管失职者担负失职责任.