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摘 要：农村最低生活保障制度作为我国社会救助项目下的一个分支,有效的完善了我国的社会保障体系,同时也大大缩小了城乡居民的生活水平差距,有效地维护社会的稳定.本文从个别乡村的低保现状中分析出当前农村低保出现很多问题,扭曲了我国低保的本质意义,极大地损害了人民的利益,也阻碍了我国社会保障制度的完善.本文以农村低保名额分配失衡为研究重点,提出了一些具体实施对策.
关 键 词：失衡关系网名额分配农村低保
1、我国农村低保功能定位存在的问题
财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组（2007）,研究结果认为农村低保是完善社会保障制度的需要,农村低保实施过程中出现的主要问题是财政支出不到位i.从农村低保制度运行中产生的问题层面出发,学界普遍认为集中在两个方面即实施和完善农村最低生活保障制度的资金问题和最低生活保障的标准和对象如何确定.关于农村最低生活保障制度的资金维持,随着我国GDP跃居世界第二、经济迅猛发展的趋势,我国政府和地方政府完全能够拨付足额的低保资金用于改善农村居民的生活.所以农村低保的保准和对象的确定成为低保制度研究的重点.当前我国农村低保的对象确定工作上存在很大的问题,大大削减了低保的作用,削弱了农村居民对基层政府管理的信心,逐渐影响了我国制度的建设.我国低保工作存在的问题有以下两方面：
1.1低保资金成为基层政府与村民之间的关系桥梁
中国的农村很早就成为“996138”队伍的聚居地,随着中国城市化的建设,大量的农村劳动力流入到城市进行城市的建设,留守在农村的基本上是老弱病残群体,这部分群体一方面为温饱生活而忙碌,另一方面自身的文化水平有限,对于国家甚至是乡镇的政策基本上没有了解,自然不知晓低保资格如何设置,除非是家庭温饱都不能解决的人群才会去申请低保名额.当今人们愈来愈认识到低保给自身带来的利益递增效应,而低保名额是有限制的,所以越来越多的人通过各种手段以获得低保名额.基层政府既掌握着权力的分配,又拥有集体资源的分配,所以低保名额最初确定之后的调整完全由基层执政人员来掌握.此时,各种“关系户”、“亲友户”、“户”层出不穷.低保金被冒领的现象也很普遍.笔者所在的村有一位村民无子女,常年在外务工,没有积蓄,去年因病回家治疗,需要大额费用,其亲戚最后得知并证实该村民是低保对象,并且村长为其带领了近一万多元的低保金,试想如果不是因为大病,我们都不会知道其中的秘密.这种情况并不是个案,而是低保的普遍现象.低保资金被违规发放,使得真正需要的人群被拒之门外.
1.2低保资金成为基层政府维持运作或扩大规模的工具
改革前的人民公社的解体大大削减了乡村两级的财政收入,政府不再从村庄中提取资源,而是向上级接受转移支付款,多数的转移支付款很紧张,尤其是村一级,许多村连村干部的工资都难以应付；税费减免使得村级政府失去调控村庄资源的权利；由于城市化的形成,农村中有知识有才华的人们都在城市中发展,几乎没有人们愿意回到农村支持基层组织的发展,组织规模缩减.综合以上三个原因乡村级组织的治理能力大幅下降,治理能力下降直接导致低保工作的难以开展和规范,在缺乏监督的情况下,低保往往成为村庄治理的经费或乡村干部的工资.
2.分配过程中出现的问题
2.1低保对象确定难度大
在确定低保对象方面,农村和城市有着共同的难题,但农村的低保有着特殊的环境：部分农村地处偏远山区,县级组织难以深入其中进行调查；县级民政部工作人员专业性弱且配套设施简陋；乡、村级基层政府中的干部占据主要角色；农村的低保工作很难做到能进能出、能保尽保、不养懒汉2.这些特殊环境使得村民可以冒领或骗领低保金,审核、审批、公示等程序中任何一项缺少就会造成低保对象难以确定、名额分配的不平衡.
2.2村民和乡、村干部伦理道德水平较低
农村低保作为一种有限的资源进入到贫穷落后的农村出现分配不均的现象,当今如果制度不健全,在农村社会风气败落的环境下又会加重这种现象的发生.正如前文所述,农村低保的基础性工作都是由乡镇基层组织处理,他们在分配低保名额上具有重要的话语权,在缺少监督和的情况下,“人情保”、干部私自挪用低保金就会经常发生.通过调查和访谈得知：村里的低保户多多少少和村干部有亲戚或朋友关系,村长家里家电齐全却是低保户,村民王某未申请却因低保工作失误而得到低保名额,知道原因后并不主动退保.以上都是村民及干部伦理道德差的表现,这导致了农村低保名额分配失衡.
3.关于改善农村低保名额分配失衡的思考
3.1准确确定农村低保对象
确定低保户的关键是要健全标准界定体系.首先,统计、民政、财政等相关部门应当通过理论研究和实际调研,制定出一套既切合实际又便于操作的农村居民家庭收入（财产）评估方法（包括银行存款、经营性、非经营性资产、可变现收入等）,从而准确界定低保对象范围.其次,界定低保对象时的关键是影响因素,各地应当在认真调查研究的基础上,准确测算贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出、农村经济发展水平（主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标）、地方财政的承受能力和物价上涨指数等3.民政部、统计部、户籍管理等部门协同乡镇干部每年要对农村家庭收入开展专题摸底调查.依据经验,调查的重点是农村家庭的水、电、气消耗,一般来说,收入高的家庭的水、电、气消耗开支高于低收入家庭,高消耗是由高电器造成的,所以依据这项能更好的评定是否享有低保户资格.不断改变保障标准和保障对象,增强政策的可行性.
3.2加强村民和乡村干部的伦理道德建设
第一,转变政府职能.政府作为公共权力的拥有者,其工作人员对贫困户的家计调查、确定低保对象等工作上具有绝对的话语权,如果没有“人民公仆”的意识,那他们在低保名额分配过程中就会利用自身掌握的权力把低保金给亲戚朋友、者或私自挪用或用于政府的日常工作费用开支.
第二,基层政府对应的上级各部门应加强突击检查和定期审计工作的开展,将违规违法操作人员绳之于法.同时村民要加强对基层组织工作人员的监督,切实维护自身的利益.
第三,畅通村民与监督机构之间的,用适当的补偿来鼓励,并且监督机构应独立于乡镇行政单位.