制度变迁理与我国农村养老保险改革

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内容提要：在我国由农业社会向工业社会转型、计划经济向市场经济转轨的过程中,家庭养老向社会养老过渡成为必然,但是,目前我国农村养老保险存在严重的制度供给不足.为此,必须以社会公平为建制理念,以强制性制度变迁为主要方式,重视意识形态在制度变迁中的作用,培养公民意识,廓清政府责任边界,克服原有制度路径依赖,推进农村养老保障的制度变迁.

关 键 词 ：制度变迁；农村养老保险；社会公平

中图分类号：F842-67文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)02-0140-04

1.制度变迁的一般理论

在正统的经济学中,制度被视为外生的变量,排除于研究视野之外.但是,新制度经济学家研究了制度的变迁及其对于经济增长、社会发展的重要性,为了分析不同的经济现象,制度经济学家从不同的侧面和角度,建立了不同的理论假设和模型,尤其是美国经济学家道格纳斯•,诺思,将制度作为内生变量运用到经济研究中去,重新论证了包括产权在内的制度的作用,极大地发展了制度变迁理论.他认为“制度是一个社会的博弈规则,是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约,它包括制度安排和非正式制度安排”①.制度的替代、转换和交易的过程就是制度变迁,是一种效益更高的制度代替原有制度的过程.诺思关于制度变迁理论的基本假定是：制度变迁的诱致因素在于主体期望获取最大的潜在利润 ② .所谓“潜在利润”就是“外部利润”,是在已有的制度安排结构中主体无法获取的利润 ③.只要这种外部利润存在,就表明社会资源没有配置到最佳状态.制度作为一种公共品,是由一定的政府或组织生产出来的,社会的不断发展以及人们理性程度的不断提高,会对于制度的产生提出需求,这就是制度的需求.制度这种资源或者公共品是稀缺的,当制度的供给与制度的需求达到均衡时,制度是稳定的.当现有制度供给不能满足制度的需求时,就出现了制度供给不足,就要实行制度变迁,这是制度变迁的原因.

2.我国农村基本养老保险制度变迁的原因与方式分析

基本养老保险,是国家和社会通过相应的制度安排为劳动者解除后顾之忧的一种社会保险,它的目的是增强劳动者抵御老年风险的能力,同时弥补家庭养老的不足,手段则是在劳动者退出劳动岗位后为其提供相应的收入保障④ .

2.1 我国农村基本养老保险制度处于非均衡状态,基本养老保险制度供给与需求之间存在巨大的缺口

从制度需求方面看,首先,社会转型的需要,我国目前处于从传统的农业社会向工业社会转型的过程中,这一过程使农业作为传统产业在国民生产总值中的比重降低,原先农民赖以养老的土地资源所能提供的价值逐年降低,土地保障功能急剧弱化；其次,经济转轨的需要,社会主义市场经济取代计划经济,使农业经济与工业经济一样要面临市场考验,尤其是中国加入WTO,农业经济要承受国际与国内市场竞争的双重风险,农业的弱势地位更加凸显,家庭养老功能再次弱化；最后,传统上农民依靠自身或者家庭养老,在自身经济地位下降的趋势下,计划生育政策的实行,又使家庭养老资源减少,家庭养老向社会养老过渡成为大势所趋.

从制度供给方面看,尽管我国城镇职工基本养老保险制度已经初具规模并正在趋于完善,但是农村基本养老保险制度供给基本上处于空白状态,制度供给与需求之间出现了非均衡,因此,农村基本养老保险制度变迁已相当迫切.在制度的交替、转换过程中,采取何种变迁方式,对于实现制度变迁至关重要.林毅夫将制度变迁的类型分为两种,即诱致性制度变迁和强制性制度变迁.

2.2 诱致性制度变迁是一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；强制性制度变迁是指由政府法令引起的变迁⑤诱致性制度变迁要发生,首先必须具备制度创新的主体,并且该主体具有制度创新的能力与资格.其次,当制度创新主体能够明确预期制度的变迁有利于他们实现旧制度框架内所不能实现的利益,即他们能够预见到制度变迁的收益大于制度变迁成本时,才会有制度变迁的意愿.第三,制度创新主体就制度变迁达成了一致的意见,能够采取集体行动,即克服了制度变迁中所固有的外部性与“搭便车”问题.第四,强大的路径依赖问题被克服.第五,虽然诱致性制度变迁要通过创新主体的自发行为来实行,但是,其变迁通常也需要政府的行为来促进.因此,诱致性制度变迁发生还需要得到政府的默许乃至于一心一意的支持,才能获得成功.

农村基本养老保险不能单纯采取诱致性制度变迁的原因在于：第一,制度创新主体农民的观念还没有从臣民意识、农民意识实现转变,与农业社会相对应的是家庭养老,而工业社会则需要实现社会养老.由于社会意识形态的相对稳定性与滞后性,农民“公民意识”、“社会养老”观念的形成尚需时日.即差序格局的意识形态影响着农村社会养老保障制度变迁的发生⑥. 第二,农民缺乏对基本养老保险制度变迁利益的理性预期,对于个人收入延期消费的涵义缺乏必要的理解.由于受教育程度偏低,社会科学知识储备不足,农民对于即将实现的养老制度变迁所能带来的利益缺乏理性的判断,因此,对于参与制度变迁缺乏应有的热情与强烈的动机.第三,作为制度创新主体的绝大多数农民不具有制度创新的能力与资格,由于农民的生活经验不同,知识储备不同,所以对制度变迁的原因、过程以及结果的认知不同,（为什么要实现制度变迁?如何实现?结果怎样?）即使部分精英分子对于养老制度变迁带来的利益有理性的预期,由于谈判成本过高,更难以克服变迁中的“搭便车”行为,绝大多数人依然很难达成共识并采取集体行动.第四,利益集团利益冲突的存在.制度安排的变迁经常在不同选民中重新分配财富、收入和政治权力.如果变迁中受损者得不到补偿（在大多数情况下他们确实得不到补偿）,他们将明确地反对变迁⑦ .因此,对于农民养老制度的变迁是否会导致其他阶层的反对,也属未知.第五,官僚机构的存在,政府机关中的每一个官僚机构本身都是理性的个体.它的利益从来就没有与统治者完全吻合过等结果是设计成统治者偏好最大化的政策,却扭曲成官僚机构本身受惠⑧. 第六,政府官员的政绩偏好及任期内的短期行为.由于农村社会保障制度变迁是一项复杂的系统工程,不但投入大,周期长,而且社会受益不会在很短的时期内显现,因此,政府官员缺乏制度创新的激励.农村基本养老保险制度的变迁不能单纯依靠诱致性制度变迁,加之我国传统上较高的集权程度以及政府较强的公信力使强制性制度变迁方式更为适宜.

2.3 现实成本与潜在利润分析：制度变迁必须遵循成本―收益比较的原则按照新制度经济学的分析方法,养老保险改革过程必然包含几种成本,新制度的产生必然要受到制度供给约束条件的限制,这些约束条件就构成了新制度产生的边际转换成本,即：新制度设计安排费用、旧制度消除费用、制度变革及其变迁损失费用、新制度运行成本、随机成本等等.直接成本则是加大了农村社会保障在、地方财政中的比例.

当社会成员的合理利益需求不能被制度安排合理地予以保护的时候,他们必然会对所服从的制度安排产生不满,当这种不满累积到一定程度时,他们就会寻求非制度化的途径去实现自己的利益,久而久之,这些非制度化的行为就会增加统治阶级因此而发生的统治成本.当社会上人数最多的阶层的利益遭遇不公正待遇时,就使社会发生动荡的机会成本大大增加,社会保障制度天然地具有减少社会震荡、从而减少统治成本的功能与作用.具体地说,农村社会养老可以提高政府公信力,维护社会公平,缓解城乡关系的张力,促进社会和谐与稳定；启动农村市场,刺激消费,拉动经济增长,实现经济社会的均衡发展；进一步解放农村生产力,促进农业可持续发展；解除农民的后顾之忧,更好地贯彻计划生育基本国策 ；培养公民意识,提高人口素质.这是农村基本养老保险制度变迁的潜在利益.尽管制度变迁的利益是显而易见的,但是,制度变迁的真正实现依然存在强烈的路径依赖.

3.农村基本养老保险制度变迁的路径依赖

3.1 目前我国社会养老保险的现状,以国家对公民养老责任的多少划分,大致可以分为三个阶梯第一阶梯是国家机关公务员阶层,他们是占有养老保障资源最多的既得利益阶层,退休后的养老金替代率为100％,其养老问题由政府全额“买单”而个人无须缴费；近年来,由于这一阶层与其他阶层养老待遇的差距越来越大,拉平差距的呼声日盛,但积重难返,公务员、事业单位养老制度改革措施千呼万唤出不来,政府依然全额出资养老.第二阶梯是以国企为主体的职工阶层,自《城镇职工基本养老保险制度改革方案》颁布实施以来,国家为职工买单而职工无须缴费的历史宣告结束,职工开始为自己养老部分“买单”；政府承担全部责任的“坚冰”首先从国企被打破.社会统筹与个人账户相结合统筹方式的确立,使个人责任予以明确化.第三阶梯是农民阶层,《农村社会养老保险基本方案》中规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家政策扶持”的原则.根据方案,国家对于农村基本养老保险没有直接的资金责任,除了个人以外,集体经济是农村养老保障中基本的出资对象,集体补助的来源有两个方面：一是集体积累,二是乡镇企业利润.首先从集体积累来看,家庭联产承包责任制的实行将农民分割为独立经营的个体,使农村的集体名存实亡,所以很多时候集体补助难以到位；其次,从乡镇企业来看,除了南方发达地区以外,全国大部分地区乡镇企业经济是否盈利以及经济规模是否足以支撑农民的基本养老保险资金缺口,都是属于不确定的因素.由于城镇职工基本养老保险改革已经使政府资金捉襟见肘,改革的艰巨性使政府对于农民的养老心有余而力不足,因此,农民的养老问题就被制度性地一再搁置.在农村社会养老问题上,个人责任被高度强化而淡化了政府与社会的责任.使社会保险名不符实,农村养老保险强制性制度变迁存在着严重的制度供给不足.

3.2 意识形态对于农村基本养老保险制度变迁的影响制度经济学认为,人类的经济行为除了受到正式规则影响外,还受非正式规则的约束.非正式规则通常指的是在社会历史发展和演进过程中自发形成的、不依赖于人们主观意志的文化传统、价值观念、行为习惯、道德规范以及意识形态等,其中,意识形态居于核心地位,只有当非正式规则与正式制度相兼容的时候,才能尽可能降低制度变迁的成本,促使制度变迁发生.农村低效的养老制度之所以能够长期延续,原因在于统治者的政绩偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团冲突以及社会科学知识的局限.因为意识形态是能够产生极大外部性的人力资本.对现行制度合乎义理性的意识形态信念,能淡化机会主义行为 ⑨.

在养老保险制度方面主要存在以下几种观念,阻碍着我国农村基本养老保险制度的变迁.首先是部分学者以建国以来中国政府对于农民没有养老的承诺为理由,进而认为目前解决农民的养老问题并非当务之急.其次,认为社会保障领域内依然以效率优先为价值理念,由于农业在国民经济中的价值比重发生倾斜,进而认为解决农民的养老问题缺乏相应的经济基础.第三,认为农民人口众多,全国各地经济发展极不平衡,城镇社会保障已经使国家财政不堪重负,如果再建立农村社会保障体系,将会拖垮国家的财政.第四,就农民自身而言,由于其有限理性,对于社会保障的本质缺乏认知与认同,依然延续了“养儿防老”的传统观念,进而对于参与养老保险的制度创新缺乏应有的热情和强烈的动机.第五,由于农民是历来受到政府社会保障庇护最少的阶层,由于路径依赖,在许多人的心目中也形成了强烈的思维定式,认为农民的家庭养老、土地养老似乎是天经地义的.正是由于以上观念意识的存在,与养老保险制度变迁的需要的极不兼容,导致了在农村养老保险制度变迁方面缺乏意识形态激励,进而延缓了这一制度变迁的进程.

4.加快农村养老保险制度变迁的思考

4.1 确立社会公平的建制理念,加快社会保障理念和社会意识的变迁重视意识形态在制度变迁理论中的特殊作用.意识形态在制度变迁中既有约束作用,又有促进作用.主要表现在既得利益阶层为了维护自身利益,必然试图维护现有制度,进而对制度变迁持反对态度.对此,政府要通过向意识形态教育投资来对个人意识形态资本积累进行补贴,加强思想政治教育工作,倡导社会公平与正义等观念,因为只有在正确的建制理念引导下,一项制度才不至于偏离社会公正,不至于迷失人类的终极价值关怀.提高各利益集团对新制度的理解力与支持力.而农民阶层,由于是新制度变迁的较大受益者,将是新生的改革力量,政府应该注重培养这种新生的改革力量,培养公民意识,消除原有制度意识的路径依赖.一旦政府制度变迁的意图为大多数人所接受,就可以大大降低该制度推广的成本.

目前我国养老保险制度框架中,政府公务员阶层由于是既得利益阶层,在原有制度设计中由于得到过于优厚的保障待遇因而认为天经地义,而农民阶层由于在原有的制度框架内没有得到制度庇护进而也被认为理所当然.这种观念意识的巨大差距成为原有制度框架难以打破的强大的理念束缚.因此,其一,无论是农民还是市民,他们需要确立的是“公民意识”而不是“农民意识”、“市民意识”.养老保险是公民的一项基本权利,而决非城镇居民所独享的专利.其二,公民,就基本养老保险中权利义务角度而言,不仅仅意味着享受一定的权利,同时意味着承担相应的义务,只有在履行了一定的义务的时候,才能更好地享受权利.权利与义务向来是对等的,既没有只有权利的义务,同样也没有只有义务的权利.其三,当原有制度安排使权利与义务发生倾斜时,政府的责任和义务就是实现制度变迁,对原有制度框架进行调整.就基本养老保险制度而言,农民同样地甚至于过多地为国家建设承担了义务而没有享受到应有的权利,因此有必要进行 ̶

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4.2 合理界定政府责任,坚持政府主导的发展趋势对于我国的养老保险制度而言,不仅存在着在农村建立新的养老保险,实现从家庭养老向社会养老的过渡的制度变迁,而且意味着完善城镇原有的基本养老保险制度,纠正政府在城镇养老保险方面的责任越位与缺位.首先,由于农村诱致性制度变迁的主体资格缺位,应发挥政府在制度变迁中的主导作用,以强制性制度变迁方式为主,所以,政府必须承担以下责任,一是新制度设计责任；二是立法与行政监管责任；三是承担制度转轨责任,承担旧制度遗留下来的“隐性债务”.四是承担新制度的运行成本,即现代社会保障制度改革中个人、单位、政府的三方责任,政府必须履行到位.其次,明确个人责任,除政府和企业外,个人也应该为自己的养老承担相应的责任,因此,个人缴费责任的明确化,增强公民的自我保障意识与个人责任意识.

在这个过程中,无论是城镇职工养老保险还是农村养老保险,都要廓清政府、单位以及个人的责任边界,既不能重蹈国家责任过于慷慨而不堪重负的覆辙,也不能使大部分社会成员被排斥于制度之外而使社会显失公平,同时也要强调个人的自我保障意识和责任意识.

4.3 克服原有的路径依赖,建立农民利益表达机制农村养老保险之所以长期以来处于低效率的锁定状态,很大程度上是由于对原有制度的路径依赖,路径依赖会将新制度牵引到旧的道路上来,甚至于使旧制度成为新制度的变种.而路径依赖的原因很大程度上是由于农民一直缺乏一个维护自身权利、整合社会利益的组织,强有力的利益集团在制度变迁中可以起到引领与主导的作用,将加速制度变迁的进程.作为人数最多的阶层,却又是最为分散的阶层,农民缺乏与政府及其他利益阶层谈判的组织.在政治参与和利益表达方面,农民阶层出现了主体性缺位.因此,应该努力培养一种社会利益协商、整合组织.以宣传党和国家的政策、维护农民权益、维持社会稳定为宗旨,让农民积极参政议政,表达合法的利益要求,以此缓解农民与各利益阶层之间的张力.使这个农民利益整合和表达组织成为与政府沟通、协商的政治参与组织.以此克服农村养老保险制度变迁中的路径依赖,加速制度变迁的进程.

在党的十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断, 即“在工业化初始阶段,农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后, 工业反哺农业、城市支持农村, 实现工业与农业、城市与农村协调发展, 也是带有普遍性的趋向.”两个趋向论断的提出,给农村社会发展以及农村养老保险制度变迁提供了前所未有的历史机遇.由于农村基本养老保险尚处于制度初创阶段,面临着既无制度安排,又无固定资金支持的窘境,因此,更新观念,发挥政府的主导作用,加大制度性反哺力度,克服原有的路径依赖,应是实现农村养老保险制度变迁的关键所在.在新的历史基点上,最终实现农民与城市居民的实质性社会公平,这是社会保障制度发展的必然趋势.

注 释：

①②③道格拉斯.Ｃ.诺思.制度、制度变迁与经济绩效［M］.上海：上海三联书店,5-13,7-19.

④郑功成.社会保障学［M］.北京:中国劳动社会保障出版社.2005:300.

⑤⑦⑧⑨林毅夫.关于制度变迁的经济学理论:诱致性制度变迁与强制性制度变迁［A］.陈昕主编.财产权利与制度变迁――产权学派与新制度学派文集［C］.374,399,382.

⑥王晓洁.农村养老保障制度变迁分析［J］.经济与管理,2006,(06).

［作者简介］徐瑞仙（1971-）,女,天水师范学院讲师,硕士,研究方向：社会保障.

［收稿日期］2008-01-19（责任编辑：梅文）