危机背景下金融法基本原则的重新定位

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内容摘 要在金融危机的大背景下,重新探讨我国金融法的基本原则具有十分重要的理论和现实意义.金融法的基本原则应该划分为目标基本原则和自身基本原则.金融法的目标基本原则包括政治稳定原则、经济发展原则、社会和谐原则,金融法的自身基本原则包括法制统一、体系完善原则,依法赋权、公平竞争原则,有效监管、防范和化解金融风险的原则.

关 键 词金融法基本原则金融危机

作者倪振峰,上海政法学院经济法系教授.(上海:201701)

金融法基本原则是指体融法的本质和基本精神,主导整个金融法体系,为金融立法、执法、司法、守法所遵循的基本准则.金融法基本原则的根据客观地存在于金融法律活动之中,但是要将这些原则科学地提炼和表达出来,需要理性的思维和时间的检验.这一方面是因为这些原则来自于人们的认识,而人们的认识并不是完美的,另一方面是因为在不同国家或者同一国家的不同历史阶段,由于经济发展水平、金融政策目标等的不同,也必然要求不同的金融法基本原则,因此,金融法的基本原则不是一成不变的.由于金融法基本原则处于规范、指导金融活动和金融行为的重要地位,一旦确立并被社会接受成为共识,特别是被接受成为政府管理、调控金融市场的基本理念或准则,将会对金融市场乃至整个经济活动产生极为深远的影响.在美国引发的世界金融危机的大背景下,重新探讨我国金融法基本原则就具有十分重要的理论和现实意义.

我国有不少学者研究过金融法的基本原则,有观点认为金融法基本原则应包括稳定币值以促进经济增长原则,金融安全与效率兼顾原则,保护投资者和债权人利益原则,与国际惯例接轨的原则.[1]也有观点认为应包括以稳定货币为前提促进经济发展的原则,兼顾金融效率与金融安全的原则,保护投资者利益的原则,与国际惯例接轨的原则.[2]还有观点认为应该包括维护货币政策原则,安全流动效益原则,利益平衡优化原则,有效监管原则.[3]等等.这些探索具有积极意义,但是大多从比较微观的角度来研究问题,缺乏对金融、金融法在国民经济和社会生活中举足轻重地位的宏观把握,而且只是探讨了金融法的目标原则,缺乏对于金融法自身原则的研究.在资料所及的范围内,我们还没有发现对于金融法自身原则的研究.笔者认为,首先应该将金融法的基本原则划分为目标基本原则和自身基本原则,然后再进行分类研究.

金融法的目标基本原则

金融法的目标基本原则可以简称为金融法的目标原则,是指金融法在实现外在价值目标时应该遵循的基本原则.金融和金融法都是为社会生活服务的,其自身不过是实现某种价值目标的手段.学者们以往对于这些价值目标的研究已有很多,如上述的稳定币值以促进经济增长、保护投资者和债权人利益原则等,在此不必重复.从宏观的角度而言,金融法外在的价值目标无非是促进或者保证政治的稳定、经济的发展与社会的和谐.因此,金融法的宏观目标原则也就是政治稳定原则、经济发展原则与社会和谐原则.这些看似老生常谈的话语,常常会被淹没在金融或者金融法晦涩难懂的专门术语和专业技术(金融工程等)之中,让非专业人士望洋兴叹,似乎金融可以自成系统,逃脱政治、经济和社会一般规律的制约.金融危机的爆发,让金融从天上回到人间,也让人们看清了金融和金融法必须服从于人类社会的一般准则.

1.政治稳定原则.金融法不是金融.金融本身只是个中性字眼,并不具有价值取向,但金融法是法律,一定具有价值取向.国家制定金融法的目的,并不是单单为金融主体提供行为准则,最为重要的是通过金融法维护政治稳定.现代国家早已将履行经济职能作为维护自己政治统治的前提和基础.1996年和2008年两次国际金融危机深刻地教育世人,金融和金融危机不是一个简单的经济问题,经济问题是和政治问题紧密联系的,经济问题解决不好,往往是导致政治混乱或政权更替的最深刻根源.所以,国家的金融立法、执法、司法和守法都要从维护国家政治稳定的高度来看待金融问题,特别是要从这个高度来防范和化解金融风险.有学者提出金融法的安全和效益原则,安全原则包括经济安全和政治安全.其实,安全或经济安全最终要归结到国家安全,也即政治安全――政治稳定.而效益原则实际上也就是下述的经济发展原则.

2.经济发展原则.经济发展原则也可以称为经济增长的原则.在一国经济体系中,金融居于关键地位.金融促进经济的发展,也受到客观经济规律的制约,其中最重要的一条就是必须保持货币价值的稳定.经济的发展是指经济持续、稳定、健康、协调地发展,而非单纯指经济的增长速度.《中国人民银行法》明确规定:“中国人民银行的货币政策目标是保持货币币值的稳定,并以此促进经济增长.”可以认为,把保持货币币值的稳定作为金融法的目标,是国际、国内宏观经济管理经验教训的总结.但是无论如何,金融法应该是促进和保证经济发展的法律,金融不能就金融论金融,如果金融不能为经济发展服务,金融又能有什么积极作用呢当然,这里所说的经济发展或者经济增长是指国家或社会整体的经济发展或增长,而不是单个金融主体的发展或增长.2008年美国次贷危机的发生,就是因为一些银行为了自己的利益不惜违规放贷,最后才导致了金融危机的爆发,不但损害了美国的经济发展和世界各国经济的发展,而且也使自己陷入破产或者需要国家解救的地步.整体经济发展或利益是当代法律的重要价值目标之一.整体经济发展或利益的维护和实现,有利于一国综合国力的提高和社会和谐的达成,而由于金融在现代整体经济中占据主导性地位,是现代经济的核心,因此,金融活动的成败、金融秩序的稳定与否,直接决定着国家整体经济的运行状况,进而关系到政局的稳定和人民的福祉.基于此,举凡金融法律的制定、金融机构的设置、金融市场的建构、金融业务活动的开展和金融监管调控行为的实施,都必须以促进经济发展、增进社会整体经济利益、维护整体金融秩序稳定为依归,而不得对此加以损害.

3.社会和谐原则.社会和谐实际上是和经济发展与政治稳定紧密相联、互为因果的概念,没有经济的发展与政治的稳定,社会也很难和谐.2008年美国金融危机,导致企业破产、员工失业,是社会不和谐的罪魁祸首.但是这三者可能也具有各自相对独立的价值.经济发展了,并不一定就带来社会的和谐与政治的稳定(如自由资本主义的发展导致劳资关系的紧张).政治稳定了,也并不一定带来经济的发展与社会的和谐.在我国,社会和谐是中国特色社会主义的本质属性,是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证.构建和谐社会是中国法治的重要目标,当然也是中国金融法制的重要目标.金融法要坚持社会和谐的原则,首先就要通过和科学的立法建立和谐社会的金融法律基础,为社会提供一个分配正义的体系.通过法律价值和内容的和谐,实现社会的正义和公平.其次,实现社会和谐需要政府依法行政.依法行政的基本目标是实现公权力和私权利的和谐.金融法是公法和私法相融合的法律,也就是公权力和私权利相融合的法律,要合理配置公权力和私权利,明确各自的界限,使融合走向和谐.再次,实现和谐社会需要实融的司法公正.和谐社会并非是一个没有争议和冲突的社会,而是一个能有效防止和及时解决纠纷的社会.发生金融争议或金融纠纷并不可怕,关键是要有一个独立、公正、权威和高效的司法制度,来化解、处理好金融争议或金融纠纷.总之,要用法律手段维护金融稳定,实现社会和谐.

金融法的自身基本原则

金融法的自身基本原则也可以简称为金融法的自身原则,是指金融法作为现代法制的重要组成部分之一,其自身要有现代法治必须具备的、适合自身地位和性质的基本制度和规范体系的基本原则.金融法作为法律自身所应该遵循的原则应该包括:法制统一、体系完善的原则,依法赋权、公平竞争的原则,有效监管、防范和化解金融风险的原则.

1.法制统一、体系完善的原则.法制统一原则是现代社会法治国家共同提倡和遵守的一个重要原则,金融法制同样也是如此.第一,它意味着,一切金融法律、法规、规范性法律文件以及非规范性法律文件的制定,必须符合宪法的规定或者不违背宪法的规定,凡是违背宪法者,不能具有法律效力,第二,在所有金融法律渊源中,下位法的制定必须有宪法或上位法作为依据,下位法不得同上位法抵触,第三,在不同类金融法律渊源中(如法律和行政法规),在同一类法律渊源(如在行政法规之间)和同一个法律文件中(如行政诉讼法),规范性法律文件不得相互抵触,第四,各个法律部门之间的规范性法律文件不得冲突、抵触或重复,应该相互协调和补充.我国已经有了大量的金融立法,基本解决了金融领域有法可依的问题,但是金融法制的统一和体系完善方面的问题还严重存在,宪法和法律规范的缺失、法(规)出多门、规范冲突,甚至还有不少法律空白,金融法制体系亟待完善.

2.依法赋权、公平竞争的原则.所有主体参与金融活动或金融管控的资格和权利都来自于法律的赋予,没有法律的赋权,不得从事金融活动或者金融管控.金融监管和金融调控是国家专门机关的职能活动,其他机关、部门或者个人都无权进行.有权从事金融活动或者金融管控的机关,要统一按照金融法律、法规的要求,对金融各行业各机构的市场准入、市场退出、业务开展以及金融市场实行统一、无例外的监管,不受其他政府部门、地方政府、经济组织和个人的非法干涉.不允许有游离于国家金融调控、监管体制之外的特权金融组织和金融市场的存在.金融市场主体是平等的民事主体,其法律地位是平等的,其经营活动要坚持公平竞争的原则,不能允许国有金融机构倚仗自己的市场支配地位垄断市场,限制竞争,剥削消费者,也不能允许金融市场主体从事不正当竞争.银行业、信托业、保险业、证券业等要按照法律的规定,进行分业经营、管理或者混业经营、管理,获取自己的合法利润.投资者是金融市场的重要主体,没有投资者,企业等筹资人无从筹资,银行等金融中介也无从中介,金融监管机构的金融监管也无从谈起.因此,必须依法保护投资者和债权人的利益.金融į

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3.有效监管、防范和化解金融风险的原则.金融业是从事货币资金融通的特种行业,是时刻面临多种类型风险威胁的高风险行业.这些风险主要包括信用风险、国家风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险等.风险的存在,严重影响着金融业的安全运营,并有可能发展到金融危机,影响到整个社会的经济生活和国家安定.金融风险与金融风暴、金融危机这三个概念现在已经被人们几乎作为等值的概念广泛使用,但是细较之下还是应该有区别的,最起码具有程度的不同.由于自1997年以来两次金融危机的深刻影响,世界各国政府都已经将防范和化解金融风险与金融危机,作为头等大事来对待.人们认识到,私人主体的逐利行为是不可避免的,但是逐利行为的不可避免并不等于金融风险与金融危机的不可避免.人们相信,通过有效的监管,金融危机是可以防范和化解的.当然,政府监管不等于政府万能,政府监管的作用无法取代市场机制作用的发挥,必须将市场机制和有效监管有机地结合起来,才可能效率和安全兼得.

尽管两次国际金融危机都没有导致中国发生金融危机,但是中国还是深受影响,而且中国没有发生金融危机,主要原因不是因为其金融体制已经强大到能够刀不入,能够独善其身,而是因为其金融还没有完全开放.在改革开放的大背景下,中国金融与国际金融的融合是大概率事件,中国金融必须在对内、对外两个方面做好防范金融危机的准备.改革开放以来,我国的金融体制发生了重大变化,金融机构多元化、业务交叉与竞争的格局已经形成,从1998年起我国逐步建立了分业经营和分业监管的金融体制,使隶属于政府的三个金融监管部门(即银监会、证监会和保监会)各司其职,分工合作,集中专门人才,提高监管效率和监管水平,使银行的金融调控职能更为凸出,金融监管和金融服务职能更富效率.但是,随着金融业从分业经营向综合经营的转变和发展,传统的政府监管包揽一切的情形应该转变,应该倡导政府统一监管与行业自律监管、金融机构内部控制、审计监督和社会监督的有机统一.

防范和化解金融风险的原则,必须贯穿于金融立法、执法、守法和对外交往过程的始终.其核心就是通过法律的明确授权,为金融监管提供有效的法律保证,坚决杜绝监管过程中的随意性,保证金融监管的客观性、程序性和公正性,使金融监管工作法制化和规范化.从立法而言,必须科学、合理地建立、健全各种金融法律、法规和规章制度,为防范和化解金融风险创造良好的法律环境,从执法而言,必须强化金融监管部门的地位和职权,改进监管的方式、方法,完善有关资本充足率、贷款损失准备金、资产集中度、流动性管理、风险管理和内部控制等方面的监管程序,切实加强非现场检查、现场检查和聘用外部审计、综合并表监管等措施,从守法而言,各金融机构必须健全内部控制和各项具体业务制度,实行合法、合规和审慎经营,在金融对外开放方面,必须积极稳妥,立足于国家主权和安全,切实作好涉外金融业务的经营和监管工作,防范国际金融风险的渗透和转移.

[本文受上海市教育委员会经济法重点学科建设项目资助,项目编号:J52101.]