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摘 要 ：运用计量经济模型,对我国各种转移支付的均等化效果进行检验,表明：转移支付的均等化效果与上级政府的政策目标高度相关；专项转移支付若指定用于贫困地区或实现最低标准基本公共服务,其均等化效果往往会超过一般性转移支付；配套性专项转移支付的均等化效果.在现实中会打折扣；一般性转移支付通常按公式计算,形式规范,预算约束强,均等化效果稳定.
关 键 词 ：转移支付；财政均等化；地方政府目标函数；标准离差率
中图分类号：F812.4 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2008)04-0031-03
引言
任何国家都不同程度地存在着地区间财政不平衡所导致的基本公共服务不均等问题.在人口完全自由流动的情况下,基本公共服务的均等化可以通过居民在地区间的自由迁徙来实现,但这种均等化的“自动调节机制”在现实生活中很难实现.为了使各地方政府都能提供最低标准的基本公共服务,就要求或上级政府通过提供以均等化为目标的转移支付,协调地区间由于客观因素差异造成的居民基本公共服务不平等.研究各种转移支付形式的均等化效果及其实现条件,对于科学决策、提高资金使用效果,意义显著.在财政均衡方式的选择方面,自上而下的纵向转移支付是实现财政均等化的普遍方式.2005年,我国政府对下转移支付总额11120亿元.其中,税收返还3757亿元,财力性转移支付3715亿元,专项转移支付3647亿元.不同的转移支付对财政均等化程度的影响是不同的.以下选取我国财政均等化的有关样本数据,运用计量模型,对几种主要转移支付形式的均等化效果进行分析.
一、检验模型
假设各地区财政收入为R、非公共部门支出为P、财政支出为E、转移支付总额为T,其中税收返还为T1、财力性转移支付为T2、专项转移支付为T3,其它转移支付,如原体制补助不作为模型的变量,忽略不计.
从经济角度看,地方政府的目标函数追求财政收入和非公共部门财富最大化以满足其财政支出的需要.地方政府的目标函数可写成(乔宝云等,2006)：
二、实证检验
有关转移支付均等化效果检验的基础数据.1996～2004年GDP数据以历年《中国统计年鉴》为准,2005年GDP及1996～2005年各地区接受各类补助收入以《中国政府间财政关系图解》数据为准.下面依据这些数据对我国转移支付的总体效果,以及税收返还、财力性转移支付、专项转移支付的均等化效果进行检验.
1 转移支付的总体均等化效果
这一效果可以通过转移支付前各地人均财政收入与其人均GDP标准离差相比较,及与转移支付后人均财力标准离差率相比较得出.
1996～2005年度人均GDP的离差率ζG、财政收入的离差率ζR及接受转移支付T后人均财力水平ζ(R+T),见表1.
从表1可以看出,1996以来,各地区人均GDP的标准离差率逐年加大,说明地区经济发展有差别加大的趋势；而各地区一般财政收入在1997～2005年期间呈现出差距先加大、后又缩小的趋势.通过二者比较可得出各地区人均财政收入的离差率均不同程度高于各地区GDP差异的结论.从表中还可以看到.各地区接受转移支付补助后,其差异程度基本稳定,十年间稳定在0.70左右.2005年差异最小,离差率为0.65.明显低于各地区接受补助之前的人均财政收入的标准离差率.这说明政府的补助在一定程度上起到了平抑各地区人均财力差异的作用,产生了均等化效果.这种效果与各地区获得补助收入比重相一致(见表2),2001年,东部富裕地区获得补助历年最低(占比29.27％),当年转移支付的均等化程度最高,各地接受转移支付后标准离差率比接受转移支付前低0.44.
2 税收返还的均等化效果
1996～2005年各地区在接受税收返还后人均财力的标准离差率见表3.表中数据表明,各地接受税收返还后的标准离差率低于接受税收返还之前,税收返还起到了一定的均等化作用.但是,随着发达地区获得税收返还数的增加,其均等化作用越来越小.2004年,各地接受税收返还后的标准离差率与接受税收返还前相同,没有起到均等化作用,这与各地区获得的税收返还比重也相一致(见表4),东部地区在2004年,税收返还达到最高,为59.60％.
3 财力性转移支付的均等化效果
1996～2005年各地区在接受财力性转移支付后,人均财力的标准离差系数见表5.各地接受财力性转移支付后人均财力标准离差率明显降低,二者之差在2005年达到0.27.
从表6可以看出,财力性转移支付从一开始就旨在增强地方政府财力,实现财政均等化,东部地区获得的财力性转移支付逐年减少,中部地区逐年增加.西部地区因开始时所占比重过高,后逐年有所下降,但总的比重还是最高的.因此,财力性转移支付方式的均等化效果明显.
4 专项转移支付的均等化效果分析
专项转移支付是补助地方收入中的重要组成部分,这种转移支付的指向性强,可用于解决辖区间的财力均等化、辖区间外溢性项目,以及体现政府控制力.但专项转移支付一般不遵循固定的拨款公式,具有不稳定性.因此,专项转移支付均等化的效果在很大程度上取决于政府的政策目标.如果指定用于均等化项目,则其均等化效果甚至可以超过一般性转移支付,但不具备时间上的连续性和稳定性.表7数据说明了这一点.
三、几点结论
第一,转移支付的均等化效果与上级政府的政策目标高度相关.税收返还的初始目的就是为了保证地方既得利益,承认财力差距,因而均等化效果较差；一般性转移支付主要是为了增强财政困难地区的可用财力,均等化绩效就比较明显；专项转移支付的均等化效果主要取决于资金使用的目的与结构,若用于医疗、教育、社保、政策性补贴、支援不发达地区、抚恤和救济等,并且支出比重大,则均等化效果就好.财力性转移支付中的专项支出由于主要用于农村税费改革、民族地区发展、缓解县乡财政困难等,因而均等化效果也非常明显.
第二,专项转移支付如果指向性明确,如指定用于贫困地区或实现最低基本公共服务标准,其均等化效果往往会超过一般性转移支付.不过,达到这一效果需要有先进的管理技术和管理水平与之配套.对于经济不发达地区而言,采用一般性转移支付可以有效增强这些地区的财力,理论上的均衡效果应当是比较好的.但在实际中,有的财政困难地区往往不是将补助用于基本公共服务,而是用于行政事业单位的“人吃马喂”,没有起到基本公共服务均等化的作用.
第三,理论上,配套专项转移支付有利于刺激地方提供基本公共服务,但在许多发展中国家,过多、过高的配套支出要求可能造成资金大量流向发达地区：或者是财政困难地方虽然争到了专项,但实际上没有能力提供相应的资金配套,影响了公共服务的效果.无论出现哪一种情况,专项转移支付的均等化效果都会打折扣.
第四,一般性转移支付资金的分配通常要考虑诸如人口、GDP、地理位置等多种因素,按公式计算,其形式规范,预算约束性强,均等化效果稳定；专项转移支付在规模和项目的确定上,实践中通常缺乏科学的标准和连贯性,随意性较大,因而均等化效果不很稳定.
第五,均衡财政能力的具体目标也对转移支付方式的选择有一定影响.均衡财政能力的具体目标包括：均衡收入能力；均衡支出水平；均衡收支差异.一般地,如果将收入能力和收支差异作为主要均衡目标,就会选择一般性转移支付作为制度的主体；若将支出水平作为均衡目标,选择专项转移支付的权重就会加大.
责任编校：晓 静