泰和县财政转移支付情况调查

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摘 要：转移支付制度是处理中国政府间财政分配关系的重要协调手段.以泰和县为研究范例,通过对该县财政转移支付情况的实地调查,简要总结了财政转移支付给地方财政带来的主要促进作用,分析了财政转移支付制度存在的不规范、力度小和功能弱等缺陷问题,提出了完善中国省以下县级财政转移支付制度的建议.

关 键 词 ：县乡财政；转移支付；泰和县；调查

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）06-0015-02

1994年开始,中国实行了以分税制和政府间财政转移支付制度为核心的财政管理体制改革.作为中国政府间财政分配关系的重要协调手段,财政转移支付对中国基层财政的影响是极为重大和深远的.从近年来江西省泰和县转移支付实施情况看,财政转移支付在增强地方财政保障能力、均衡地区间财力差距、促进地区间基本公共服务均等化方面发挥了较好的成效,但同时也存在着一些不规范、力度小和功能弱等缺陷问题,必须引起高度重视,上下形成合力予以解决.

一、泰和县财政转移支付的主要成效

1.县财政总体实力显著增强,财政困难状况明显改善.自实行“分税制”财政体制以来,泰和县全县总体经济有了很大发展,地方财政收入也增长较快,从1994年的3 881万元增长到2010年的53 076万元,年均增长17.75%.

2.与困难县市间财力差距明显缩小.通过实施均衡性转移支付制度,缩小了市县间财力差距水平,促进了基本公共服务均等化.泰和县财政一般预算可用财力从1994年的6 650万元增长到2002年的2.28亿元,年均增长16.65%；再增长到2010年的15.19亿元,年均增长26.75%.

3.财政保障水平有较大提高,极大地提高了县财政保运转、保发展、保稳定的能力.泰和县自实行分税制以来,未拖欠过国家规定的工资及津补贴,目前尚拖欠地方出台工资及津补贴12 212万元,全部为2005—2007年的历史老欠.

4.与省、市财力分配方式进一步规范化.通过转移支付制度的建立,改变了与省、市财政一对一谈判、讨价还价的理财方式,建立了规范、公正、透明的理财模式,增强了县财政保障能力,加快了公共服务均等化进程.

二、泰和县财政转移支付存在的主要问题

1.转移支付结构不尽合理,均等化作用不显著.2010年该县一般性转移支付总额为42 163万元,剔除原列入专项转移支付的几大类支出17 439万元后为24 724万元,在全部转移支付中所占比重仅为29.3%；而税收返还和专项转移支付所占比重高达70.7%.而税收返还以保护地方既得利益为出发点,采取“存量不动、增量调整”的政策,只有利于发达地区而不利于欠发达的中西部地区,不仅不利于均等化的实现,反而使两者之间公共服务能力的差距更加扩大.

2.转移支付资金分配方法不尽完善,有待进一步规范和公开.2008年财政完善了对地方一般性转移支付测算办法,制定了《2008年对地方一般性转移支付办法》.目前转移支付资金的分配,选取了影响财政收支的一些客观因素,适当考虑了人口规模、人口密度、海拔等成本差异,结合各地实际财政收支情况,采用规范的公式化方法进行分配.地方本级标准财政收入主要根据相关税种的税基和税率计算,并适当考虑实际收入情况确定.但由于各地征管水平不同,不同程度存在应征未征或征收“探头税”问题,标准收入与实际收入存在较大差异.另外,近几年地方政府融资平台规模增长过快,截至2011年3月底,泰和县城投公司累计融资3.97亿元,已归还4 137万元,债务余额达3.56亿元.过重的债务负担对地方财政产生了较大的潜在风险,而目前标准财政支出的确定未考虑此因素,导致标准财政支出与实际支出需求存在差异.

3.地方事权划分不清晰,转移支付应有功能未充分发挥.一是范围涉及过宽.专项拨款的范围涉及了几乎所有原本应属于地方政府事权的项目,包括基础设施建设、支援农业、科教文卫、社会保障、行政管理、公检法等.二是要求地方配套.下拨地方的专项资金,有相当部分要求地方财政配套.江西省2009年制定的公共财政政策需县市配套资金项目有60个,2010年达到134个,主要集中在支农、社保、卫生和基础建设等方面.2010年该县按省公共财政政策应配套专项资金4 684万元.但该县是一个典型的农业大县,工业经济基础较为薄弱,财政收入来源非常有限,加上未列入国贫县,财政实力较差,只能勉强满足全县财政供养人员的工资发放问题,近几年连津贴补贴都无法足额预算,且公用经费预算标准每人每年才1 000元~1 500元,在这种财政困难的情况下,要拿出这么多资金搞项目配套,实为“捉襟见肘”.三是财权事权不对称.319国道泰和老营盘至南溪段二级公路改造项目,该县共借入国债转贷资金1.3亿元.319国道是江西省内六条国道之一,也是入闽的国防重要干线,按照公共财政及“财权与事权相统一”的要求,该国道建设理应由国家承担,不应由地方承担建设债务,但目前该贷款一直由泰和县负责还本付息,其中已到期的债务本金近7 000万元,上级财政通过结算直接扣缴,但由于该县沒有偿债资金来源,偿债资金一直由县财政垫付,存在一定的财政风险.

4.专项转移支付比重较大,分配项目繁杂.近三年该县专项转移支付（不含原列入专项转移支付,现改为一般性转移支付的几大类支出）占转移支付总数分别为47.9%、53.3%和48%,比重一直居高不下.项目种类分布面广,几乎覆盖了所有的预算支出科目,并且补助对象涉及到各行各业.2010年该县专项转移支付项目约在120个以上,项目名称五花八门,比较杂乱,总额50万元以下的项目近70个,资金最少的项目仅1 000元.这样就导致了有限的资金被分散使用,形成了“撒胡椒面”现象,许多专项转移支付项目所得到的实际资金量与所需资金量差距较大,达不到应有的规模效果.

5.资金拨付时间滞后,影响项目进度和效益发挥.据统计,专项转移支付资金的拨付主要集中在下半年,且下半年又集中在12月份,有的专项资金甚至要到次年下达,执行时间相对滞后,影响资金的使用效率.2010年泰和县12月份以后下达资金多达10 459万元,占专项转移支付总额的25.2%.由于专项转移支付资金基本上在预算编制后才下达,给财政预算编制和执行带来一定的难度.造成预算安排与转移支付补助资金重叠的现象时有发生,加大了预算执行的难度.

三、进一步完善县级财政转移支付的建议

1.进一步规范转移支付的方式,优化转移支付结构.不断提高一般性转移支付的规模和比例,特别是增加均衡性转移支付所占比重.在不低于原有规模的基础上,取消体制补助、税收返还和结算补助,将税收返还纳入到规范的一般性转移支付当中,使其真正具有均等化的功能.同时,逐步降低专项转移支付比重,形成以专项转移支付为辅,以一般性转移支付为主的优化结构,发挥缓解地方财政困境的作用.此外,还要提前转移支付资金下达的时间,以更好地满足各级政府提供公共服务的资金需求.

2.充分考虑实际情况,进一步调整完善转移支付补助测算办法.一是在确定标准财政收入的时候,应全面衡量地方财政的收入能力,将预算沒有反映到的财力反映进来；在确定标准财政支出的时候,不仅应考虑人员经费和公用经费等指标,更应当将总人口、可居住面积、地理环境状况等指标反映在内.二是根据不同县市的经济发展水平和收入差距,以及影响财政收支的客观因素,科学测算各县市标准收入和标准支出,合理确定对各县市的转移支付规模,进一步缩小市县间财力差距.比如,将偿还到期债务等因素引入一般性转移支付中进行测算,以缓解这些特殊因素给县市形成的支出压力.

3.科学界定政府间的财权与事权,提高县财政的统筹能力.在明确界定政府职能的基础上,按公共产品受益范围明确各级政府的事权范围,对各级政府的事权加以明确的划分,如省辖区内跨市公路的修建,就应由省级财政专项支付的方式,对修建公路的费用进行部分或全部的补助.要不断规范配套政策出台程序,将县市配套的总体负担控制在可承受的范围之内.对不同地区进行区别对待,财政状况好的地区,配套比例可相对大一些,财政困难地区的配套比例要根据困难程度相应小一些或者不要求提供配套资金.各地的财政状况要根据其财政收支进行合理、科学的测定,不应进行人为的随意划分.

4.清理整合专项转移支付,增强分配的规范性、公平性和透明度.一是规范专项资金设置,对同一个部门管理的性质和用途相近的专项资金进行整合,减少资金项目个数,增加资金规模,发挥资金使用的规模效益；对政策稳定、具有长期性、规模只增不减项目,调整列入一般性转移支付；二是对到期和一次性项目应及时清理,对补助数额小的项目予以取消,交叉、重复的项目重新清理,逐步进行归并；三是逐步建立专项转移支付资金项目库,实行三年滚动项目管理,优先安排重点项目和符合国家政策导向的项目,加快资金拨付进度；四是增强专款分配的透明度,及时公开分配资金所采用的基础数据,公开确定项目的标准和分配的结果.

5.建立统一的转移支付资金管理制度,完善和强化监督约束机制.一是出台规范、统一的专项转移支付资金管理制度,建立健全各项转移支付形式之间的协调机制.二是整合专项转移支付资金监管力量,建立健全绩效评价制度.要推行“零成本”检查,强化激励约束机制,扩大纳入绩效评价范围的专项转移支付项目.三是完善转移支付法律体系,尽快出台《政府间转移支付法》.