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【摘 要 】目前我国的财政转移支付制度存在着一定的缺陷,影响了我国经济制度改革的进一步的深化,将中俄两个比较近似的转型期国家的转移支付制度进行比较,分析两国在转移支付制度上存在的差异,对我国财税制度的创新得到一点启示.
【关 键 词 】转移支付 比较分析 分税制 预算
中国经历了三十年的经济制度改革,随着国家经济的快速发展,人均生活水平得到了大幅提高,但区域经济发展不平衡的现象却越来越明显.为了经济制度改革的进一步深化,保证社会公平,调节地区性差距,合理制定财政转移支付制度是各国普遍采用的办法.转移支付是将属于政府的财政收入的一部分转至下级政府,作为地方政府的财政收入来源,来支付地方政府支出.俄罗斯与中国均于1994年开始贯彻实行转移支付制度,尽管制度开始的时间相同,可是两国的转移支付制度的具体规定和实施效果都存在不同之处.
一、中俄两国现行转移支付制度
(一)中国现行转移支付制度
中国目前还没有针对转移支付的法律,但中国在实践中也已经形成了一套系统的转移支付方法,基本上可归结为以下几种方式：第一,一般转移支付,是现行主要的转移支付形式,主要参照各地方政府财政收支差额按统一公式计算确定,不限定使用方向,以地方政府为单位进行分配.第二,专项转移支付,指定补助的用途,地方政府必须按照政府的政策规定专款专用.第三,税收返还,是每年从政府的税收收入中按一定的比例返还给地方政府的部分,作为地方政府的一项财政收入.
(二)俄罗斯现行转移支付制度
俄罗斯于2000年1月1日开始实施的《俄罗斯联邦预算法典》中就已经规定政府间转移支付的方式与支付方法,将转移支付上升到国家法律加以规范.其中,规定了政府对地方政府转移支付的具体实施方式：第一,以固定的计算方法评估各地方政府的财政收支能力,使其能够以具体的指标来体现,根据各地方政府实际收支指标进行计算评估,政府给予各地方政府不同程度的财政补贴,以此来平衡地方政府间的预算保障水平.第二,以固定的计算方法或根据国家的政策需要对特别的援助对象进行评估,以补助的形式对地方专项支出进行拨款.第三,通过对地方政府的预算借贷,弥补地方政府财政预算缺口.将转移支付的规定上升到法律层面,有利于对政府转移支付过程的监管,使得各级政府预算各加透明化,强化各级政府的自律性.
二、中俄两国转移支付方式存在区别
俄罗斯是通过政府为地方政府提供贷款或借款的方式弥补地方政府财政收入的不足,而中国是采取税收返还的方式.这与两国不同的国家结构形式有关.俄罗斯属于联邦制国家,中国属于单一制国家.两者之间的区别多数学者从国家政治结构角度去区分,认为联邦制的国家地方政府较单一制国家的地方政府在政治权利上更具有独立性,而地方政府在市场经济中所扮演的市场经济主体的角色却常常被忽视.俄罗斯地方政府作为独立的经济主体的特征在转移支付方式中得到了体现.作为市场经济主体的地方政府除了所拥有的行政管理权力外,与其他经济主体平等的拥有经营、收入和支出、盈余和赤字（亏损）及可以借贷的权力,当财政预算吃紧时,可根据地方政府的实际需要,得到政府的贷款,使得地方政府的事权与财权紧密挂钩,一一对应,提高财政拨款的使用效率.
中国地方政府不具有政权独立性,但是按照中国经济法的规定,地方政府属于行政单位是独立的、不以营利为目的的经济主体,可以从事经济活动.虽然也明确了地方政府的经济主体的资格,在实践中地方政府作为经济主体的权利得到了限制,其只能发挥其政府职能,却很难像一个经济主体那样对政府财政进行经营.这种转移支付方式固定了向各地方政府的返还比例,地方政府无还款压力,只要达到返还条件即可获得政府的税收返还,至于该笔补助的利用效率与税收返还的条件之间没有直接的因果关系,这将可能导致地方政府投资质量低,或出现重复建设等浪费.
三、俄罗斯政府转移支付比例低
国家想有效发挥转移支付的宏观调控效力,需具备两个前提条件,即政府拥有稳定充足的财政收入和较高的转移支付比例.2011年中国全国财政收入总额为103740亿元,财政收入总额为51306.15亿元,占前者49.46%,俄罗斯全国收入总额为20335.1亿卢布,财政收入总额为11211.3亿卢布,占前者55.13%；2011年中国财政支出总额为56414.15亿元,转移支付总额为39899.96亿元,占前者70.73%,俄罗斯财政支出总额为11019.4亿卢布,转移支付总额为602.7亿卢布,占前者5.47%.以上数据表明,俄罗斯的财政收入占财政总收入的比重高于中国5个百分点,而转移支付占财政支出比例低于中国65个百分点.
由此可见,俄罗斯虽然财政收入比例较大,但向地方政府转移支付比例却非常小,财政对地方政府的宏观调控力度十分有限,财政权力过渡集中在一级政府,使得地方政府财权受到限制,导致地方政府缺乏发展地方经济的积极性,加剧地方政府财政负担,促使其在税收环节对税收的截留现象的进一步泛滥.与之相反,中国财政收入比例略小于地方政府收入比例,但向地方的转移支付比例却高达70%以上,财政权力过渡下放到地方,尽管看起来对地方的直接调节能力增强,可以充分调动地方政府的积极性,可是,对地方政府财政资金的支出监管就变得尤为重要了,监管不力,不仅会造成资金及资源的浪费,还会孳生腐败,扩大社会矛盾,影响国家政权稳定.所以,建立健全我国的财政支出监管机制是深化社会主义市场经济改革的重中之重.