“十二五”税改改什么?

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编者按：

不谋万世者,不足谋一时；不谋全局者,不足谋一域.

五年一个轮回,“十二五”规划出台在即.下一个五年,中国财政体制会走向何方?中国税收制度改革将如何进一步深化?税收法治建设将如何推进?且看专家建言“十二五”税改.

再过两个多月,我们就将跨入第十二个五年时期.“十二五”时期如何进一步深化中国税收制度改革和推进税收法治建设?不久前,在财经大学税务学院主办的中国税收改革学术研讨会暨《中国税收发展报告（2009/2010）》发布会上,与会专家学者围绕这一话题发表了自己的看法.

“需要改革的项目列出来是一份长长的清单”

正如一位专家所说的：“若让大家列出未来税制改革应该改什么,那将是一份长长的清单.”由财经大学税务学院院长汤贡亮主编的《中国税收发展报告（2009/2010）》,通过总报告、7个分项报告、6个专题报告,对当前重大税收问题和热点问题进行了分析和研究.会上,参与报告编写的6名教师行伟波、曹明星、樊勇、杨虹、汪昊、高萍分别就中国经济与税收形势、中国税制改革与法治建设、中国税收征管体制改革、中国个人所得税改革、中国房地产税制改革、中国环境税制改革等问题,介绍了报告提出的主要观点.

以加强征管为突破点,推进我国个人所得税改革.报告指出,我国个人所得税改革的目标已经确立,即建立分类与综合相结合的个人所得税模式.而其能否顺利推进,取决于征管能力是否达到要求.报告建议,我国个人所得税征管应以信息化为依托,建立5个个人所得税信息管理系统,即个人收入银行监控系统、个人纳税申报管理系统、代扣代缴申报管理系统、个人所得税交叉稽核系统和个人税收违法发布与查询系统.

以物业税（房产税）改革为切入点,带动财产税制和地方税制建设.报告认为,希望通过房产税来调控房地产市场并不现实.从房产税的特性和功能来看,它不仅仅是一个可以影响房地产市场的税种,更重要的是一个调节贫富差距的财产税和为地方提供主体财源的地方税.报告建议在对当前房地产相关税收进行综合改革的基础上,对居民住房征收房产税,以此填补我国财产税空缺的局面.房产税不应以调控房价为直接目标,而应以其改革为切入点,带动财产税制和地方税制建设.

增值税扩大征收范围具有必要性和紧迫性.报告指出,增值税是对生产经营过程中增值额课征的一种税.增值税征收范围将服务业排除在外,不符合税收的普遍性原则和增值税的中性特征,不仅不利于企业和行业间的公平税负,也会阻碍市场一体化的形成,妨碍增值税抵扣链条的完整,将服务业全面纳入增值税征收范围是税制完善和市场经济发展的客观趋势.

设立独立环境税是完善我国环境税收政策的重要内容.报告指出,我国现行税制体系中,尚无独立的专门用于环境保护的税种,严重制约了税收手段在环境保护方面作用的发挥.现阶段开征环境税有利于我国税制结构的进一步优化.独立环境税具体的征税范围应该包括二氧化硫、氮氧化物、废水、二氧化碳、固体废弃物、烟尘和粉尘等.

完善我国烟草税制.报告指出,烟草行业上缴的税金非常可观,已成为当地政府财政收入的主要来源.地方政府在制定政策时,往往鼓励当地农民种植烟草,并对烟草行业提供支持,这与国家提倡的控烟背道而驰.报告建议,烟草行业上缴税金应归政府统一支配,计征方式应由从价计征逐渐过渡到从量计征.

专家认为改革要有所侧重,但什么是重点各有看法

与会专家学者表示,正如上述报告所提出的,目前很多税种都需要完善,但由于精力有限、时间紧迫,并考虑到老百姓的承受能力,在未来5年时间对税制进行大的改变并非易事,因此改革需要有所侧重.但是对于什么是改革的重点,专家学者各有不同的选择.

中国社会科学院财贸所副所长高培勇说,现代税收的职能有三项,即组织收入、调节分配、稳定经济,以此标准对照检查现行税收制度所发挥的作用,不无遗憾地看到,它在组织收入方面是非常卓越的,在稳定经济方面也作出了一定的贡献,但在调节收入分配方面的作用微乎其微.“十二五”期间急需解决的问题包括转变经济发展方式、调节收入分配、节能环保、推进城镇化等,这对税收提出了重要挑战.其中最大的挑战就是我国现行税收格局中缺乏直接税.2009年6.3万亿元的税收总额中,流转税大体占70%,剩下被称作直接税的30%中,21%是公司所得税,而公司所得税虽然被称为直接税,但其主要调节的是企业之间或行业之间的利润水平,很难直接调整个人之间的收入水平.因此改变这种状况,还得把指望落在个人所得税上.个人所得税占税收总额7%左右,虽然比例在逐年上升,但现行的分类所得税的格局与现实收入分配的差别很难对接.

高培勇说,人与人之间的收入差别,主要不是体现在工薪所得上,而是在工薪所得之外；衡量收入的标准不能紧盯在工薪所得上,而必须把其他所得计入其中；老百姓对个人所得税改革的诉求,主要是费用扣除不要“一刀切”,要考虑个人的特殊性.因此在“十二五”期间,最需要做的事就是把综合与分类相结合的个人所得税改革完成.

国家税务总局税科所所长刘佐也表达了同样的观点.他指出,“十一五”期间,个税制度没有发生根本性的变化,个税收入在整个税收中比例很低,无论对财政收入还是对调节个人收入作用都有限.他说,对于个税改革在“十二五”期间怎么改有许多提法,比如扩大个税征收范围、合理确定税收征管模式、合理确定税基、调整税率等,但他认为最重要的还是征税模式的转换.他指出征管能力和纳税意识不强等,不是征管模式转换的障碍,个税收入与地方共享,征收主体、入库级次不一样等体制性障碍,才是最大的困难.

中国人民大学教授安体富指出,目前地方税没有主体税种.解决这个问题,要改革和完善的内容有许多.其中,开征保有环节房产税非常重要,因为它既涉及收入差距调节,又涉及地方主体税种.他主张有再大的难度也应该尽快推进这项改革.国务院发展研究中心研究员倪红日也认为,自2003年起国家税务总局在房地产税制改革方面已做了大量工作,应在试点基础上,分步征收房地产税,力争5年-10年内完成这项改革.

中国人民大学教授郭庆旺认为,“十二五”期间应把增值税扩围,以及社会保障费和排污费“费改税”作为改革的重点.他同时对征收房产税提出异议.他说,许多国家的住房都是独立的,像我国这样大规模的小区很少,因而他们没有物业公司,没有物业费,只征收房产税.我国的物业费就相当于外国人的财产税.在民间部门物业公司收费后,政府部门再向居民征收房产税,似不合理.

对于报告中提出的征收环境税的观点,中国人民大学教授朱青等专家提出相反意见.朱青认为,我国环境问题的确很大,但征收环境税会使产品涨价,进而影响我国产品的竞争力.他举例说,意大利征塑料袋税,英国征航空税,都是针对具体的课征对象征税,没有国家征收统一的环境税.我国有排污费,应把排污费改为征收排污税,并加强税收征管能力.

财经大学教授王雍君提出,在经济高速崛起,城市化、工业化发展非常快速的背景下,个人的理性和集体的理性常常会发生冲突.比如,出于个人对自身利益和成本的考虑,许多人选择买车.但这种个人的理性却导致了集体的非理性,即造成了城市交通的拥挤、环境的污染.他说,过去税制关注的焦点通常是所得税、财产税、流转税,但是,征所得税是对工作勤劳征税,征流转税是对具有互利意义的交易征税,征财产税是对作为经济发展重要动力的产权征税.他建议,今后的税制改革应该换一种思路,即从过去对好东西征税,转变为对坏东西,如对一次性筷子、烟草等征税.

北京大学法学院教授张守文认为,过去对具体的税种研究很多,但对税法与其他法律制度的关联研究不够.之所以会出现物业税、环境税、遗产税、社会保障税的种种争论,迟迟不能出台,就是因为缺乏税法与其他法律的系统性和协调性研究.他提出,税收不仅是经济问题,还是政治问题、社会问题、法治问题,对这些问题需综合考虑,要注意整个税制改革和税收法治建设的合理性和合法性.