房地产税制改革与税基评估体系的构建

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摘 要：根据国际经验和我国的实际,应当减少现行房地产流转环节税负,提高房地产保有环节税收的比重,并按照房地产评估价格确定保有环节房地产税的计税依据.这就要求建立一套科学合理的房地产税税基评估体系,对应税房地产的客观价格作出分析、测算和判断,满足税收的公平合理性要求和开征房地产税的成本核算要求,使纳税结果为征纳双方所接受.

关 键 词 ：房地产税；税基；评估

中图分类号：P208 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）08-0098-02

一、房地产税制改革的意义

(一)解决重流转、轻保有的弊端

我国现行房地产税种及与房地产密切相关的税种中耕地占用税、土地增值税、契税、营业税、城市维护建设税和教育费附加、企业所得税、个人所得税、印花税属于房地产流转环节的税费；房产税、城镇土地使用税属于房地产保有环节的税收,而且免税范围较大,只对经营用房、用地征收.根据《中国税务年鉴》2007―2011年的数据,2006―2010年房地产流转环节的税负占到房地产税收的90%以上,而保有环节的税负占房地产业总体税负不超过6%.房地产税制这种“重流转、轻保有”的状况,使进入市场流通的房地产要承受较高的税负,抑制了房地产的正常流动；而一些投资者购买房产后不需要付出太多成本就可以坐等房价上涨.这不但降低了房地产的使用效率,而且使政府不能充分参与房地产保有阶段发生的自然增值的分配,造成财政收入的流失.为了有效发挥税收对房地产行业的调控作用,应该减少房地产流转环节的税负,对房地产保有环节的税制进行规范性改革并按照房地产的评估价格课税.

(二)增加地方政府的税收来源

根据有关资料,我国房地产业税收收入占地方本级财政收入的比重较低（约为15%左右）,而一般房地产税收发达国家其房地产税收占地方财政收入的40%―50%.要使房地产税收成为地方财政收入的主要来源,房地产税制改革有必要减少流转环节的税负,加大保有环节房地产税的征收.因为,相比流转环节房地产税的征收,加大保有环节房地产税的征收不会造成房价的上涨,更有利于对房地产市场的宏观调控,抑制房地产的投机行为；另一方面也为地方政府提供稳定的税收来源,促使地方政府完善地方公共财政建设,满足广大人民群众的需要.所以,保有环节房地产税制改革的趋势是合并现行房产税、城镇土地使用税,设立统一的房地产税,将房地产税的征收对象扩大为所有的不动产,对居民个人所有的房产规定一定的免税面积外,所有不动产按照房地产评估价格确定计税依据.

(三)对调控房地产市场有一定的作用

房地产税作为房地产保有环节的税收调节手段,可以直接并快速改变房地产作为投资品的属性,增加房产持有成本,从而改变投资者的投资意愿,进而稳定房价,促进房地产业的平稳、健康发展.例如,2011年开始的重庆房产税征收试点,尽管征税范围较小、税率不高,但对房地产市场调控有一定的作用.重庆房产税主要针对独栋别墅、高档商品房以及外来炒房者征收,税率设为0.5%、1%和1.2%三个档位,对于存量和新增的应税房产分别给予180平方米和100平方米的免税面积.根据有关调查,房产税实施后部分购房者改变了买大房、买高档房的消费倾向.在房产税推行的10个月内,重庆主城区高档商品住房成交70万平方米,占商品住房成交量的6.8%,较上年下降4.1个百分点；同时,高档商品住房成交建筑面积均价也较房产税实施前下降7.1个百分点.

(四)调节收入分配

房地产税除了在住房保有环节调控房地产、增加地方财政收入的功能外,作为将房地产资本利得纳入二次分配的重要手段,房地产税的作用还在于调整收入分配、缩小贫富差距.缩短贫富差距、增加人民收入是“十二五”规划的重要目标.这一目标的重要实现手段就是通过税收调节实现社会财富的二次分配.让拥有更多房产、占有更多社会财富的公民缴纳更多的税费,以缩小贫富差距,这是中国社会的现实需要.

二、房地产税税基评估对房地产税征收的必要性

如何有效评估房地产税基是征收保有环节房地产税的基础环节.因为,我国现行房地产保有环节税收的计税依据不能准确反映财产在征税时点的市场价值,比如,房产税按照房产原值扣除10%―30%作为计税依据,没有考虑到房产使用后的折旧或升值因素,使得房产税不能随着房产价值的增减而相应调整；而城镇土地使用税以单位和个人实际占用的土地面积为计税依据,各级别土地的差别税额较小,不能真正反映土地的级差收益.当前,我国保有环节房地产税制改革的目标是将土地使用税按使用面积从量定额征税、房产税对企业自用房屋按房产原值扣除10%―30%后的余值征税以及单位和个人出租房产按租金收入征税的方式,统一合并为房地产税,将房地产税的征收对象扩大为所有的不动产,对所有不动产按照土地使用权和房产所有权的市场价值来确定计税依据.市场价值又称为公开市场价值,是多数估价需要评估的价值.房地产市场价值能够反映在特定时点房地产价值量的大小,能够反映不动产从政府公共服务（如城市基础设施）获得收益的大小,依据不动产的市场价值作为房地产税的计税依据,对政府税收来说更具有弹性,对纳税人来说更公平.世界上财产税制比较完善的国家和地区大多也是以经评估确定的房地产市场价值作为房地产税的计税依据.保有环节的房地产本身不存在实际交易价格,其价值只能通过房地产评估的方式以应税时点类似房地产的成交价格、以房地产的预期收益或以房地产的重置成本为基础来确定.因此,房地产税的征收离不开对房地产税税基即房地产市场价值的评估.

三、我国房地产税税基评估体系的构建

房地产税税基评估的目的在于满足税收的公平合理性要求和开征房地产税的成本核算要求,使纳税结果为征纳双方所接受.这就必然要求建立起一套科学合理的房地产税税基评估体系.

（一） 选择准政府性质的专属评估机构作为房地产税评估主体 房地产税基评估结果带有行政结论性质,关系到地方政府税收收入和纳税人应纳税额.所以,在房地产税开征初期及过渡期内,选择准政府性质的专属评估机构来负责税基评估工作更符合我国国情,即房地产税税基评估机构是隶属于政府的不以营利为目的的事业单位,经费由财政提供,评估人员可以从社会上有丰富评估经验的执业评估人员中招收.这样既可以保证评估工作的专业性、独立性,又利用了政府部门在信息搜集和沟通协调方面的长处,还可以克服因政府部门设立专门的税基评估部门带来的人员编制负担.

(二)房地产税基评估周期的确定

国外房地产税税基评估周期长则每隔3―5年进行1次价值重估,短则每年评估1次.如加拿大各省和地区通过计算机辅助评税,评税周期由过去的3―5年缩短到每年评估一次.我国房地产税税基评估周期不宜太长,否则会因为房地产市场价格的波动使计税依据失去意义；但由于评估成本较高并且我国目前房地产税基评估的技术还不完善,因此,也不宜每年评估一次.结合我国基准地价评估周期确定房地产税基评估周期比较适合.目前,全国各大中城市及县、镇都有基准地价数据,覆盖工业用地、商业用地和居住用地.国土资源部规定基准地价原则上每三年更新一次.在实践中大部分城市都是以2～3年为周期进行更新和调整的.因此,结合基准地价评估周期,运用各地的基准地价数据结合不同类型房地产在估价时点的建筑成本等资料所测算的房地产价格可以作为不同类型房地产税的税基.

(三) 建立以市场比较法为主、收益法和成本法为补充的税基评估方法体系

在选择房地产税基评估方法时,应以市场比较法为主、收益法和成本法为补充.市场法评估的前提条件是房地产市场比较活跃、估价需要的可比实例数据比较容易收集.在房地产市场发达、类似房地产有交易的条件下,这种方法的评估结果易于被纳税人接受.收益法适用于有稳定预期收益并且收益和风险都能量化的房地产估价,但对未来收益预测受较强的主观判断和未来收益不可预见因素的影响.对于一些很少交易而又没有经济收益的房地产可以考虑采用成本法估价.

(四)房地产税基评估信息数据库的建立

以房地产市场价值为房地产税征税依据,就要求政府或评估部门掌握并不断地更新有关房地产的数据.目前,多数国家在为征收房地产税而进行税基评估的过程中引入了批量评估方法,即应用系统的、统一的、考虑到统计检验和结果分析的评估方法和技术评估多项财产确定日期价值的活动.批量评估过程包括一个非常重要的步骤即对辖区内所有不动产进行基础数据的采集,内容包括不动产位置、土地面积和允许用途、建筑物的面积、建成年代、材料以及房地产交易数据、成本数据、收益数据等.因此,完善的财产登记制度是房地产税开征的基础,也是房地产税顺利实施的保障.所以,应当尽快健全有关财产（主要是房地产）登记、处理的法律法规,尽快建立个人资产档案管理.

(五)形成纳税人争议处理机制

在评估房地产市场价值过程中,因房地产个别因素造成的估价结果差异是不可避的.因此,应建立相应的处理机制,保护纳税人合法权益.首先,要对评估结果进行公示,以增强评估信息的透明度.其次,当纳税人对评估结果有异议时,应当允许在一定期限内向原税基评估机构申请复核评估；为了保证纳税人的申诉权利,地方应成立税基评估专家委员会,允许纳税人对复核评估的结果有异议时向当地的税基评估专家委员会申请鉴定.