略我国公共财政预算的决策机制

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摘 要 ：由于经济与社会发展的不均衡总是存在的,政府需要制定相关的财政政策,即公共政策预算来进行调节.当然,任何机制都不可能是完美的,我国目前的公共财政预算决策机制也存在诸多不足,要克服这些不足,就要逐渐完善我国公共财政预算的决策机制,增强政府职能,促进社会主义市场经济和社会发展的繁荣.

关 键 词 ：公共财政预算；决策机制；机制缺陷；完善机制

一、公共财政与公共财政预算的概念

公共财政是指国家集中一部分社会资源,为市场提供公共物品和服务,满足社会公共需要的分配活动或经济行为,由财政收入和支出组成.公共财政预算是指在一定时期内国家政府针对公共财政收支问题进行计划,具有计划性、透明性、全面性、法律权威性及政治程序性等特性.

公共财政功能主要有三方面.一是资源配置职能.对不能由市场提供的产品,政府通过国家预算政策来提供,这种活动会对整个经济资源的使用方式产生影响,如通过财政支出和税收等手段来进行配置.二是收入分配职能.政府可以通过税收制度和转移支付制度来调整高低收入差距,同时通过各种补贴和失业救济增加低收入者收入,缩小贫富差距.三是经济稳定发展职能.通过对公共财政进行精确的预算可以保持经济在正常轨道上发展,消除经济中过大的波动,使就业充分、物价稳定、国际收支平衡.

二、我国公共财政预算的决策框架

预算决策机制包括正式决策机制和非正式决策机制.这些决策机制引导和规范预算参与者的行为,形成了预算决策的基本框架.

整个预算决策的制定主要涉及收入、支出、过程、执行、平衡五个方面,各方面既相互独立又相互联系.（1）收入.政府是提供社会公共产品或服务的部门,要获得生产资源,就必须花钱购买,这就形成公共财政支出.而公共财政收入是公共财政支出的前提和条件,也是政府各项职能得以实现的前提条件.（2）支出.对支出的预算是对政府决定提供的社会公共产品和服务的总量的计划,根据经济效益原则、公平原则和稳定原则制定公共财政支出预算,使得提供的资源配置达到最佳状态.（3）过程.公共财政预算的决策制定涉及政府各部门.谁来预算决策、谁来监督预算决策的制定、公共财政收入和支出工作如何分配等问题构成了预算决策制定的过程.（4）执行.在公共财政预算决策之后,政府则执行预算计划,同时运用法律等手段保证预算计划与现实经济发展情况相符合.（5）平衡.预算决策的目的是使经济平衡发展,减少通货膨胀或通货紧缩等不稳定现象.因此,在预算决策实施之后要随时对计划进行调整完善,从而保证与现实经济状况相符合.

公共财政预算涉及众多政府组织部门和盈利集团,甚至公民也在预算过程中发挥直接或间接的作用.由于各个参与者的出发点不同,会产生不同的行为,因此要对各参与者进行协调.（1）立法机构.立法机构是预算决策过程中最重要的参与者之一,主要是指由宪法和其他相关法律授予财政审批与监督权的决策与权力机构.（2）政府机关.政府机关在公共预算决策过程中发挥着重要的作用,通常是政府预算的实际提交者,需要通过预算来实现自己的执政纲领,履行职能.（3）核心预算机构. 核心预算机构主要是指政府序列中专司预算的部门,主要职责是审查各主管部门的预算申请,协调资金分配,并且一旦发现浪费或其他不合理现象就取消或削减相关预算.（4）主管部门.主管部门是管理政府项目并提出最初预算的机构,在预算决策过程常处于预算申请和为申请辩护的境地.（5）利益集团.利益集团是决算决策过程中不可忽视的力量,由于对经济利益的追求,常常成为推动预算增长的驱动力量.（6）公民.公民常常起间接的作用,政府等相关部门可以通过正式或非正式渠道来收集民意,从而制定财政预算,满足公民需求.

三、我国公共财政预算的决策机制

只有在预算过程中才能真正理解预算参与者之间权力与责任的分配状况.我国公共财政预算的预算决策结构大致可以分为以下几种情况.（1）行政主导的预算.由于权力分配的不同,存在立法主导、行政主导、立法和行政相互制约的三种最基本的预算过程.在立法主导的预算过程中,各个行政机构是立法者的协助者.在行政主导的预算过程中,各个行政机构直接对政府负责,立法机构只是简单地批准行政部门的预算要求.（2）多元分散的预算权力.我国的公共财政预算决策主要有两个负责人,即政府和党委书记,此外还存在很多通过非正式渠道影响资源分配的参与者.（3）自下而上的控制预算.在自下而上的预算过程中,预算编制是从每个机构的预算请求开始的,然后由政府负责人及其预算部门或立法机构审查.从根本上看,我国预算是一种自下而上为主的预算程序.（4）封闭的预算过程.在封闭的预算过程中,预算决策不对公众、新闻媒体、利益集团等开放.这在一定程度上损害了公民的知情权,使得预算计划的制订失去了广泛的群众基础.

我国公共财政预算的预算程序大致可以分为以下几步.（1）一上.部门在收到财政部门编制预算的通知后,对部门明年的支出进行估计,然后报送财政部门.（2）一下.财政部门收到各个部门的预算后,对各个部门的估算进行审查,根据今年的收入情况和去年的预算情况,给各个部门下达控制数,要求各个部门在控制数内重新编报部门预算.（3）二上.各个部门在财政部门下达的控制数内重新编制本部门的预算,然后再送报财政部门.财政部再汇总编制政府预算,然后报政府常务会议讨论,报同级党委审查.此后,财政部门将政府预算草案报人大常委会初审.最后,人大常委会初审后形成的政府预算在人大会议召开时提交大会审议通过.（4）二下.人大通过的预算由财政部门批复给各部门,开始执行预算.

我国公共财政预算应坚持以下原则.（1）公平原则.公平本义是指处理事情合情合理,不偏袒任何一方面,各部门要秉着社会公平、政治公平、制定公平、经济公平、分配公平等原则,还要处理好人与人、人与社会之间利益关系的平衡.（2）效率原则.任何决策的目的都是利用最少的成本达到最大的利益.我国公共财政预算决策也是如此,其制定和执行都是为了更好地利用国家资源促进政治稳定和经济的发展.（3）效率优先、兼顾公平原则.效率和公平两者存在密切的关系,公平是实现效率的基础,效率是公平追求的结果.因此,在制定预算决策时要本着效率的目标,公平地分配社会资源,达到最佳结构. 四、我国公共财政预算决策机制的不足

虽然我国预算机制有所发展,但距离成熟还有一段长路要走,仍然存在着一些亟需解决的问题.（1）我国公共财政预算决策缺少民意.我国公共财政预算决策的目的是更好地向社会提供公共产品和服务,因此要了解社会的需求从而提高社会满意度.在财政决策层次上,预算的封闭性使得其无法从根本上对人民的需求进行检验和鉴别,造成了极大的浪费和效率损失的现象.（2）我国公共财政预算决策效率损失严重.和地方财政关系不明确,责任义务没有合理划分,造成损失.（3）我国公共财政预算决策主体权利义务不明确.在目前的财政分配格局中,享受到最大好处的人是设定和操作政策的人,公众很难相信拥有财政决策权的官员会减少自身的福利来补贴低收入者.因此,公民只是被动地参加预算决策,没有真正履行自身的义务.（4）人大在我国公共财政预算决策中具有局限性.人大开会审议有关财政问题的报告和案例中,涉及财政支出方面不多,没有了解往年预算结果的执行和监督,而且对于财政预算从指定到真正实施所需时间太长,导致效率低下.（5）我国公共财政预算决策程序和执行存在障碍.预算的制定和执行没有在实际情况下进行操作,没有考虑到政治、经济、文化等变化,同时在执行方面,重结果、轻程序,重视人的素质、忽视规则的作用,出现政策失效.

造成决策机制不足的原因主要是政府缺乏对民意的回应及公众对政府的监督不足,此外还有政策执行不规范的原因.公共财政的目的是满足社会需求,但并没有针对社会的具体需求制定现实性的政策,使得公民消极被动地参与预算决策的制定.同时,公民自身还缺乏国家主人的意识,没有及时监督政策的执行.最后,政府机构人员也是“经济人”,他们也追求利益的最大化,致使机构规模扩大重复,效率低下.

五、完善我国公共财政预算的决策机制

可以从以下五个方面来完善我国公共财政预算的决策机制.（1）调整预算结构,明确权力关系,发挥人大预算审批作用.人民代表大会根据法律赋予的权力依法审查批准预算,从制定上建立健全人大的预算监督和审查权,确保预算的时间和质量,扩大初审的主体,听取各方面意见,最终以法律的形式明确预算内容.（2）优化预算程序,完善责任体系.各部门明确自身职责所在,遵循决策公平和效率的原则,在科学发展观等指导方针下制定实施性强的预算决策.实行责任制,使各部门对其制订的计划负责.（3）提高预算透明度,回应民众需求.由于我国的预算决策还处于封闭状态,所以政府应适度公开公共财政预算信息,如召开新闻发布会或公众听证会,确保法律所赋予公民的知情权和监督权.这样不仅能使决策更加科学,也保障了公民当家作主的地位.（4）完善法律监督机制,建立公民参与式公共财政预算决策体制.我国公共财政预算决策机制的制定及运行都需要法律的监督,制定预算要确保其不受私人利益的影响,执行时确保其执行的有效性并受到社会各方面的重视.同时,由于社会意识缺乏,要提高公民参与的积极性.作为公民,我们有责任也有义务更加积极主动地参与预算的制定与监督,从而更好地享有自身权利.（5）高度重视预算决策机制,逐渐加以完善.公共财政预算决策决定着社会资源的配置,同时要遵循一定的程序和原则,这对执行结果有着重大影响.因此,没有一种合理的预算决策机制,预算过程就不能有效地进行,预算执行就无法组织起来.从整体来看,我们应从收入、支出、过程、执行和平衡中建立良好的运行体制,明确各主体的职责权力关系,发挥政府机关、社会团体及公民的力量,使公共财政预算决策机制在正常轨道上稳定运行.