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摘 要： 县级政府是中国最重要的基层政府.两千多年来,社会管理一直是县级政府最主要职责,而目前我国县级政府现状还难以适应社会管理的需要.加强县级政府社会管理的根本思路在于确立县级政府地方自治特征,强化为社会和民众服务的意识,建立为本地方服务、对本地方负责的责权机制.为此,应深化县级政府体制改革,把县级政府真正建设成为服务人民、服务社会的政府,以实现社会良好治理与和谐.
关 键 词 ：县级政府；社会管理；职能
中图分类号： D035.5 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973(2012)02-0051-04
Ponder over Function of Social Management of Strengthening the County Government
WANG Jia-rang
（Shaanxi Academy of Governance, Xi’an 710068, China）
Abstract： County- level of government is the most important Chinese grass-roots government. Over 2000 years, the social management always is the main responsibility of county government. The current status of our county government is difficult to adapt to the social management, the fundamental idea for strengthening the social management of the county government is to establish the county-level characteristics of local self-government, strengthen the social and public service consciousness, build up the local service-oriented and the local responsible duty authority mechani. According to this way, it is necessary to further strengthen the system reform of county government, and reconstruct the county government to really serve the people and service the society, which could achieve good governance and harmonious society.
Key words： the county government； social management； function
一、我国历史上县级政府主要职责是社会管理
县级政府是中国最重要的一级基层政府,中国的县制产生以后,历经两千多年而不废,在世界历史上是十分少见的.县级政府之所以保持长期稳定,笔者认为其具有两个明显特征：（1）设置县级政府的原则是便于其对社会的控制,所以一个县管辖的地域除山区、边远地区外,一般是官员一天所能到达的范围.这样县级政府官员能较为方便地处理辖区内的事务,加强对社会的控制.朝廷可以通过“父母官”来弥补“天高皇帝远”的不足.（2）县级政府的职责能适应社会实际,基本满足民众对政府的要求.县级政府对社会的管理能注重实际情况,对和上级的决定有反映和建议权,有一定变通执行权.在集权体制下,县一级相对灵活而不僵化,处理基层社会问题的能力比较强.
据《汉书·百官公卿表》和《续汉书·百官志五》记载,西汉时县政府官员有令（长）、丞、尉等,一县官员总数可达数百人,分工细致,按职责编制.县政府官员“皆掌治民,显善劝义,禁奸罚恶,理讼平贼,恤民时务,秋冬集课,上计于所属郡国.”县下设乡,官员有“三老、有秩、啬夫、游徼”,“皆主知民善恶,为役先后,知民贫富,为赋多少,平其差品.三老掌教化.凡有孝子顺孙,贞女义妇,让财救患,及学士为民法式者,皆扁表其门,以兴善行.”[1]以上记载说明,西汉时期的县政府除了管理赋税、刑狱以外,还要担负教化百姓、树立民风乡俗、表彰孝行善举、扶危济贫、查禁奸盗等职责.到了宋代,倡导建立以“德业相劝,过失相规,礼俗相交,患难相恤”为宗旨的“乡约”组织,这种组织一直延续到明清两代.“乡约”作为县政府管理下的组织,起着辅助官府、教化百姓的作用.实际上是一种将权力与民间组织结合起来管理社会的形式.[2]从秦汉至今两千多年来,我国县级政府一直承担着基本的社会管理职能.在各个历史朝代,县级政府社会管理职能比较稳定,县级政府规模、机构、管理能力与其所管辖地区基本适应,县级政府的职能,基本上覆盖了百姓对政府的期盼以及对“公共事务”方面的需要.所以在我国历史上无论政府体系如何变动,县级政府历经千年得以保留至今.县安则国安,县乱则国乱.县级政权成为支撑和稳定国家政权最重要的基础.
二、当前县域社会主要的矛盾与问题
改革开放以来,在以经济建设为中心的指导思想下,我国经济发展取得了举世瞩目的成就.但与此同时大量社会问题也逐步积累,社会矛盾日益显露,社会不和谐、不稳定的因素在不断增加.近几年县域社会已经成为社会矛盾和问题的“集中爆发点”.因而,如何实现县级良治已成为关乎国家安危的重大问题,也成为党和国家执政为民的重心所在.
当前县域社会最主要的矛盾与问题集中在以下几个方面：
1. 社会正常秩序没有维护好,人民群众基本利益难以保证.如假冒伪劣产品和各种欺诈现象的长期存在,人民群众经济利益受到严重侵害；社会法制秩序不好,称霸一方的黑恶势力欺压群众,人身安全受到严重危害,从而引发民众对社会满意度的降低和对现实的不满.
2. 居民收入差距不断加大,已经形成较为严重的两极分化,引发民众对社会不公平现象心理承受危机.民众对改革开放的认同感降低,仇富心态正在全社会蔓延和扩大,极易成为引发社会动荡的导火索.
3. 民生环境改善与经济发展不同步,民生问题日益突出.主要表现为大多数民众的收入与生活质量改善程度低于经济增长速度,如上学、就业、医疗、住房、养老、社会保障、城市交通、环境污染等社会基本民生问题长期改善缓慢,甚至有所倒退.
4. 基本公共服务不能满足人民需要.上学难、看病难的老问题没有从根本上解决,进而又出现了就业难、养老难等新问题.教育、医疗等公共资源配置变得越来越不公平,公共服务质量低和社会成员享受待遇不公平,形成深刻的社会矛盾.
5. 社会特殊人群被边沿化,包括流动人口,农村留守老人、妇女、儿童,鳏寡孤独,残障,老龄,贫困等特殊人群生存状态与社会发展反差过大,长期处于主流社会边沿地位,成为基层社会不安定的重要因素.
6. 危及人民群众身体健康甚至生命安全的事件屡屡发生,政府对此类现象打击不力,成为严重的社会问题.如食品药品安全难以得到保证,不法厂商生产销售有毒有害食品药品,严重危害人民群众身体健康；矿山、井下、易燃、易爆等劳动场所的安全生产形势严峻,粉尘、有毒、腐蚀性物质对劳动者的人身伤害事件时有发生,老百姓对此怨声载道.
7. 追逐自身利益行为直接侵害人民群众合法利益,如在征地拆迁、劳资纠纷、公司与民众利益冲突事件中,政府出于自身利益需要,往往站在企业、开发商、厂商一边,以权力侵犯民众利益,激化矛盾,引发群体事件.
8. 一些领导干部与党政机关工作人员以权谋私,贪污腐败,引发民众对党和政府的不满情绪,使政府权威与信誉严重受损.
9. 社会道德滑坡,社会风气败坏,私欲横流,正不压邪,诚信缺失,人人自顾.社会健康和谐的基础遭到严重破坏.
上述社会问题成因很复杂,既有顶层设计方面的因素,也有基层执行方面的因素.单从县一级层面来看,政府职能、运行和工作的不规范是促发社会问题的一个重要成因.县政失范会改变顶层设计的实际效果,使和上级的方针政策得不到很好的贯彻,国家大政方针与民众感受之间出现差距.县政失范还会扩大顶层设计的漏洞和失误,加深体制弊端的负面影响.县一级政府处于社会稳定前沿地位,决定了其行为失范极易直接引发社会矛盾,加剧社会失衡的程度.
三、县级政府现状难以适应社会管理的要求
（一）工作思路和工作重心不适应
有些领导干部只重视经济增长,对社会民生建设缺乏兴趣和热情.上级政府对县级政府的工作考察和要求,仍然没有摆脱以经济指标作为政绩的思路,社会管理成为软指标.在这种导向下,县一级政府投入精力、财力、人力、时间最多的工作是经济管理工作,社会管理被严重弱化.乡镇政府作为最基层的政府,直接面向人民群众,处于政府社会管理体系最前沿,但目前乡镇政府社会管理职责很不到位.笔者在调研中发现,近年来乡镇政府主要忙于三件事：一是房地产开发和城镇建设；二是引进项目和工业园建设；三是搞旅游风景区的建设.在所调研的县、乡政府,都有宏大的发展规划,都在轰轰烈烈搞“三大建设”,而对社会管理普遍缺乏认识,对社会问题重视不够,对社会焦点关注不多,对社会矛盾解决不及时,甚至不知社会管理管什么,怎么管.县级政府要强化社会管理职能,首先要求上级党委政府在职能和工作重心上进行调整,只有县级政府的理念和职能转变,而没有上级政府理念和职能的转变,县一级的社会管理职能则很难得到强化.
（二）管理理念不适应
主要表现为管控思想严重、服务意识淡薄.目前,有些县级政府管理理念较为陈旧,对常规化和科学化的社会管理研究不多,往往习惯于重视强势群体权利,轻弱势群体权利保障.在处理社会矛盾中,不少人有意无意把服务和执法的天平倾向了强势群体一边,使社会矛盾不但得不到解决,反而进一步激化.近些年来,各地屡屡发生的强拆事件就是典型表现.面对复杂的社会问题,不少干部又缺乏服务意识,一味站在防控角度思考,把自己和群众对立起来.在突发事件和敏感问题上不敢面对现实,不愿承担责任,甚至采用息、隐瞒真相的方法,既不能缓和事态、化解矛盾,又不符合十七大提出的保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的精神.
（三）工作机构不适应
在一个县,承担社会管理职能的部门既有县委的,也有县政府的,还有上级直属机构和社团组织,加在一起有20多个.这些机构主要有：政法委员会、农村工作部、教育局、民政局、人事和社会保障局、交通局、卫生局、扶贫开发局、物价局、局、安全监督局、团县委、妇联、工会、工商联、残联、司法局、老龄办、社保经办中心、技术监督局、药品监督局、环境保护局、信访办.仅从机构设置来看,现在政府管理社会的部门是比较健全的,不会出现有事没人管的现象.但这么多的部门,大多数的工作和职能重点却又不在社会管理上.如此多的部门和机构,职能交叉、权力分割、各自为政、缺乏权威协调.处理社会问题时极易造成相互推诿,不负责任,使问题长期得不到有效解决.
（四）工作作风不适应
在目前的体制下,基层政府多年形成了上级推一下动一下的心态,等、靠思想严重,缺乏工作的前瞻性、主动性和有效性.面对大量滋生的各种社会问题,不是积极应对,尽快处理,而是怕暴露矛盾,承担责任,甚至有意掩盖,不愿涉及.不少干部对涉及群众利益、权益的敏感问题,不是满腔热情,高度关注,而是熟视无睹,漠然处之.在这样的心态和工作作风下,社会矛盾难以做到早期发现,源头治理；难以做到社会矛盾不积累,不激化；难以建立社会问题预警机制.所以往往是件已经发生和扩大,政府还不清楚是什么原因.最近几年县一级群体事件多发、高发,已经显示出了县级社会管理严重落后的现实.
（五）政策制度不适应
改革开放以来,社会发展中出现的很多新问题和新矛盾,比如城乡差距拉大、收入两极分化引发的矛盾；人口流动与户籍管理问题；农村空巢化与农村基层管理困难；就业问题；农民工的权益保障问题；房价过快上涨问题；社会保障制度问题等.这些问题与现行政策或制度密切相关,他产生的根源不在县一级,但大量反映在县一级.县级政府不得不面对这样的社会问题,但又很难处理好这些问题.而处理不好会引发不满情绪,加剧社会矛盾.所以相关政策制度的不完善也导致了县级政府难以适应社会管理.
（六）社会治理的环境不适应
改革开放三十多年,我国经济结构已是工业社会的中期水平,但由于资源与机会配置不合理等因素,社会结构还处于工业社会的初级阶段.这是当前产生诸多经济社会矛盾和问题的结构性原因.经济结构与社会结构的不协调,在农村和基层明显存在.如在现代大市场的环境下,农民依然是个体小生产的生产方式和农业时代的生活方式,农业生产与大市场对接困难；农村劳动力大量外流,带来农民工和农村留守人口问题；广大农村缺少必要的公共服务组织.这就使社会管理的职能全部压在政府身上,社会缺少能够协助配合政府来承担社会管理任务的团体和组织.一个缺失了“合作者”的政府,其面对的困难是显而
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易见的.四、加强县级政府社会管理的对策建议
（一）确立县级政府地方自治特征,强化为社会和民众服务的意识,建立为本地方服务、对本地方负责的权责机制
为什么县级政府在社会管理方面积聚了如此多的不适应?为什么在改革开放取得巨大成就的背景下,人民群众对县级政府不满意的程度在加深?笔者认为最根本的问题是我国的县级政府出现了“地方性”缺失的现象.地方政府最重要的特征是“地方性”,为本地方服务,对本地方负责.从世界各国的地方政府体制来看,地方性主要体现在两点上,一是地方政府官员由地方选民选举产生,并直接对选民负责；二是地方政府的职能、工作是由地方的实际需要来决定的,上级政府一般不直接干预地方政府的具体工作.而在我国现有体制下,从中央到省级、市级层层指令都要下达到县一级,都对县级政府进行直接指挥领导,形成所谓上面千条线,下面一根针的局面.这就使得县一级政府的主要精力在应付上级的层层视察、考核、会议、汇报上,疲于完成上级布置的任务,连经费中很大一部分都用于上下级关系.事实上形成了对上负责大于对下负责的现象.处于这种状态下的县级政府,直接处理当地事务的精力、财力、时间都受到很大挤压,正如群众批评的那样,县级领导陪同上级的时间太多,接触人民群众的时间太少.而在新加坡,每一位议员都要与民众建立直接的联系,都要有固定的时间接待和访问所在地区的民众,直接处理民众的诉求,让政府的根深深扎在民众中.我们县、乡两级政府虽然也处于基层,却很难做到这一点,其根本原因就是政府缺失地方性.没有地方性的一面,就难以对地方负责,这是当前县级政府最大的失范.所以加强县级政府社会管理职能的基本思路是确立县级政府地方自治特征,强化为社会和民众服务的意识,建立为本地方服务、对本地方负责的责权机制.要逐步实行乡、县两级政府负责人由选民直接选举的制度,全面落实人民群众知情权、参与权、决策权和监督权.减少上级政府对县级政府过多的行政干预,让县级政府实实在在为民众服好务.
（二）对各级政府职能定位进行合理分工,明确县级政府的主要职能是社会管理
世界上凡是设立地方政府的国家,政府与地方政府、各级地方政府之间在职能划分上都各有侧重.我国目前上下级政府职能高度同一的现象应该予以改变,以便使各级政府能更好地致力于研究解决社会实际问题,维持社会和谐稳定.笔者认为,在我国的政治体制下,县级政府处于社会管理的第一线,所以应该对各级政府职能定位进行合理分工,明确提出县级政府的主要职责是社会管理.这是加强我国当前社会管理工作必须树立的理念.
（三）整合县级管理机构,提升社会管理能力
县一级应建立一个具有权威性的、综合性的社会管理机构,统一指导协调县委、县政府有关部门、驻县单位的社会管理职责,督促各有关部门做好社会管理工作.同时,要深化行政体制改革,整合现有机构,积极探索社会管理的有效机制,大幅度提升县级社会管理能力.要发挥工会、共青团、妇联组织在社会管理中的职能作用.工青妇组织内部机构设置要有相应调整,工作重心要实现向社会管理的转移,形成帮助人民群众解决各种民生问题的机制,在化解社会矛盾中发挥特殊作用.
（四）建立和完善顺畅有效的诉求表达机制
现在人民群众诉求表达的主要渠道是政府的信访部门,但是信访部门搜集的问题主要是群众对政府工作的意见要求,而对于大量的社会矛盾、民间实情、民众积怨等等,则缺乏顺畅的诉求表达渠道和机制.为此,要将诉求表达机制纳入法制建设,制度,出台政策,落实机构,落实人员.同时要进一步加强和完善信息网络管理,利用网络实现政府与民众之间信息的沟通,加强提高对虚拟社会的管理水平,健全网上舆论引导机制.县级政府应该在建立诉求表达机制方面做出积极的尝试,并作为加强社会管理的一项主要措施.
（五）不断提升公共服务的水平
良好的公共服务是化解社会矛盾,减少民众积怨的重要保证.公共服务的效果在很大程度上掌控在县一级,努力做好公共服务,是县级政府的重要职责.目前,主要应该做好中小学教育资源的公平合理配置,改变重城镇、轻农村,重重点、轻一般的现状,大幅提高农村中小学的师资水平,完善农村中小学的教学设备,从根本上消除择校现象和农村学生大批涌向城市上学的现象,减轻家庭教育负担.同时深化医疗卫生体制改革,改变基层缺医少药的现象,开展医德医风教育整顿,提高医疗服务和技术水平,为民众提供良好的医疗服务.
（六）上级政府要加大对县级政府社会治理的支持
1. 政策支持.要强化县级政府社会管理职能,必须赋予县级政府管理社会问题的相应权力,省市两级政府应该像明确经济管理的权力与职责一样,明确县级政府社会管理的权力与职责.只有这样,县级政府才有可能及时地去解决当地的社会问题,化解矛盾.要改变目前社会问题和件形成或者发生时,基层政府往往不敢表态、不敢处理,观望等待上级指示的现象.不要坐等一个不大的问题发展成大问题,不激烈的矛盾上升成激烈的矛盾,失去了将问题解决在萌芽状态的良机.这是目前县级政府社会管理职能较弱,管理效果较差的重要成因之一.因此,上级政府应该在政策上做出一定的调整,支持县级政府积极主动地处理社会问题,提升县级政府社会管理能力.
2. 财力支持.许多县级政府的财力目前只能承担人员工资发放和日常工作运转的需要,政府履行其他职能的财力十分有限.要强化县级政府社会管理职能,需要相应增加对县级政府财力的支持.社会管理支出应作为一个独立的支出科目,在编制财政预算时得到保证.
（七）形成广泛的社会治理体系,实现共同治理
引导、鼓励、支持社会中介和服务组织的发展,支持各种行业协会向承担社会管理和公共服务的公共组织转变；支持社会慈善团体和组织积极参与化解社会矛盾；切实保障和鼓励人民群众积极参与到各种社会管理中来,壮大发展各类志愿者队伍和志愿者组织；依靠社会自身的力量来化解、消除社会矛盾,克服各种困难问题,满足人民群众多方面的需要,实现社会和谐.