新加坡社会组织考察

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经过数年的发展,新加坡逐步建立了促进和保障社会组织发展的制度范式.本文详细论述了新加坡社会组织发展的情况,并分析了其存在和发展的政策、法律环境,从中试图探求对中国社会组织发展的有益经验.

一、新加坡社会组织概况

社会组织,又称“民间组织”、“非政府组织”、“非营利组织”等,泛指在一个社会里由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态.

新加坡的社会组织网络覆盖广泛,数目繁多,按照其不同特点常被称为“社团”、“慈善组织”、“信托基金会”等.若以团体的注册方式为标准,可以整体上将新加坡社会组织分为两类：一是注册为社团的社会组织,二是注册为担保性质的公司的社会组织.社团涵盖了大部分的团体,而担保性质的公司则主要由慈善组织构成.

新加坡的社团又可分为官办和民办两种.官办社团是政府基于某项事业的需要而组织的团体,执行着政府规定的任务；民办社团则由公民自行组织,享受着有限的自由.官办社团的典型代表是新加坡人民协会（PA）――一个具有半性质的法定机构,它即与新加坡政府结合紧密,又与之保持距离.人协会依照《人民协会法》成立于1960年,其主要职责在于促进种族和谐、社会团结,培养领导力,提供社会公共服务并促进政府与民众沟通交流等.人协具有八十余个团体会员,三个合作伙伴.如今,人民协会已成为全国社会基层组织的总机构.它通过其下属的众多社会基层组织,联系了绝大部分,尤其是中下层民众,做到“上情下达,下情上传”,成为了政府与民众之间的桥梁.在新加坡的慈善事业的发展中,活跃的慈善团体发挥了至关重要的作用.1968年新加坡国会通过法案,国家福利理事会（NCSS）成为各慈善团体的总福利机构.它的救助帮扶工作遍及残障人士、灾民、老龄人、青少年等诸多群体,其社会服务的丰富性与专业性广受好评.

二、新加坡社会组织的政策环境

(一)新加坡政府对社会组织的态度

新加坡政府历来以强势的威权政治著称,传统政府下的社会组织也因此发展极其有限.然而随着国际政治理念的宣扬,和国内公民素质的提高,新加坡政府对社会组织也显露出更为与宽容的姿态.

新加坡政府对社会组织的总体理念是：“在保安和稳定及公众期望之间维持一个平衡点,容许民间团体生长,鼓励发展公民社会”.另外,新加坡人民行动党在构建和谐社会的过程中确立的民本理念、包容理念和法制理念也同样体现在政府对社会组织的建设上.“民本”指：政府要求各社会组织在开展活动与提供服务过程中时刻从民众的需求出发,体现人性化.“包容”指：政府鼓励多种族、多语言、多宗教的和谐共处以及劳资政的和谐共荣,例如资助和发起了一些志愿组织,旨在联系社会各行业、各层次的民众.“法制”指：政府致力于实现“法律是秩序的先锋”这一目标,为社会组织建立了相对完备的法律法规,并且执法严正、惩罚严厉.

(二)新加坡政府与社会组织的互动关系

由于新加坡政府威权政治的背景,国家在政策制定及资源取得上仍掌积极主控及干预的角色.新加坡政府与社会组织间的互动关系主要体现在以下三方面：

1.新加坡政府对社会组织的支持

经费支持是政府对社会组织最为有力的支持方式.新加坡社会组织的活动经费主要来自三个方面：一是政府的拨款；二是物业租金收入和活动收费；三是社会人士资助.对于人民协会,20%的活动经费由其自筹,而其余则由政府拨款.对于慈善组织,政府通过国家福利理事会给其拨付行政费用,基本占慈善组织行政费用的50％.

在主要的经费支持以外,政府也会安排部分促进社会组织发展的项目.例如,为了简化慈善团体和公益机构注册、报告、提交筹款要求的程序,政府慈善网站在2007年投入使用.同时,政府聘请培训师对慈善组织进行了在线培训,以帮助其了解网站的各种功能.

2.新加坡政府对社会组织的利用

（1）完善政策.政策的完善主要体现在两方面：一是更好的政策制定；二是更好的政策执行.首先,新加坡通过不同的社会组织收集民意,并据此不断改进政策,以实现政策的供需平衡.其次,新加坡政府将社会组织作为了其执行政策的有力协作者.例如,东南社区发展理事会曾向烟民免费发放六千个随身携带的“迷你烟蒂筒”,以鼓励不随地乱丢烟头.这一活动无疑促进了新加坡政府相关环保政策的有力推行.

（2）宣传政党.社会组织在政党的社会化宣传中起到了不可替代的作用.人民行动党在历次选举中,均获得较多的选票的一个重要的原因是人民行动党是用嵌入的方式,通过各种基层组织和人民联系在一起,获得了多数人民的支持.

（3）培养人才.新加坡社会组织的活动与项目丰富多样,贴近民众.而政府正是借助了这一特点来培育政府、政党人才.一方面,让普通党员深入社会基层组织学习和锻炼有助于他们形成先进的服务观与群众观,展现才华与能力.另一方面,让广大民众参与到社会组织中,成为志愿者甚至基层项目负责人,有利于在此过程中联络更多优秀人才,这也是人民行动党常青的重要原因之一.

3.新加坡政府对社会组织的控制

新加坡的核心的社会组织大多隶属于特定的政府部门管辖,即使是民办团体,实质上也会受制于官办团体.例如国家福利理事会和人民协会均隶属于社会发展、青年及体育部.福利理事会的主席由部长任命.而人民协会的董事会主席由政府总理兼任.

新加坡政府对社会组织的控制除了体现在隶属关系上,还体现在其巨大的裁量权上：在批准社会组织的登记申请时,登记机关被允许自由处置,而无法诉诸法院.同时,根据《社团法》,部长可自由裁量,免除任何登记的社团任何在社团法令下所受的限制.

另外,为了从经济上控制社会组织,在新的慈善会计标准中,政府要求慈善团体公布：借给董事会或外方的款项,与相关人士的交易,各个项目详细的花费情况等.

三、新加坡社会组织的法律环境

新加坡有关社会组织的法律较为完备,根据不同性质的组织制定了不同类型的法律,具体包括《社团法》、《慈善法》、《公司法》、《合作社法》等针对不特定社会组织的法律,《国家福利理事会法》、《人民协会法》等针对特定社会组织的法律以及《所得税法》等其他法律中的相关条款.以下将主要从注册管理、税收管理和监督三方面阐述新加坡社会组织的法律环境.

(一)注册管理

在新加坡,成立合法的社会组织,必须到有关部门办理登记注册手续.社会组织主要可以根据《社团法》、《公司法》和《慈善法》注册登记为社团、公司和慈善组织.若一个组织既是社团又是慈善组织,则必须根据《社团法》和《慈善法》进行分别登记.

所有社团的登记均由新加坡社团注册局负责.该局是新加坡内务部下属的一个法定机构,负责依照新加坡社团法令和条令对社团进行注册.其注册方式又包括两种：一是,非敏感性机构直接采取的简易自动注册方式；二是,涉及宗教、政治、人权等的机构采取的普通注册方式.对于《社团法》附录中的所定义的特种团体,还存在着法定拒绝登记申请的情形.

社会组织根据《公司法》则可登记成为有限责任公司和股份有限公司.对于有可能从事非法活动,损害公共利益的公司会被公司企业登记局拒绝登记.当由于公共政策以外的原因而被拒绝登记的公司可向法院提起诉讼；当由于公共政策以内的原因遭受拒绝的公司则可向财政部提起诉讼,并由财政部做出终局裁决.

除已被豁免登记的组织外,所有慈善组织均须向新加坡专门负责慈善事务的官员提出登记申请,否则将受刑事处罚.

(二)税收管理

新加坡国内税务局是根据税收法设立的管理税务的国家机关.在新加坡,享受免交所得税待遇的社会组织分为两类：一是通常享受免税的社会组织；二是符合免税条件,但并非通常情况下都享受免税待遇的社会组织.根据《所得税法》,前者的所有收入均可免交所得税,但该类组织从其持有股份超过一半的公司所获得的红利则仍需正常纳税.而后者虽无资格申请通常免税待遇,但可以每年申请免除所得税,这类组织主要包括了互益组织、慈善团体、俱乐部和社团等.

(三)监督

新加坡的社会组织在日常运作中需要履行规定的义务,并且政府主管机关对此享有一定的检查权和调查权.政府对社会组织的监督也主要体现在这两种权力的运用中.

1、检查权.首先,政府依法检查社会组织的有关信息.例如,《社团法》规定社团登记机关有权在任何时候,以签署通知的方式,命令已经登记的社团公布其内部信息,出示社团的任何文件、账目和人员登记表.其次,政府依法检查社会组织的所得税申报表.《所得税法》规定,非政府组织必须在特定时间内向政府的所得税审计官提交其所得税审计表.再次,政府依法检查社会组织的其他特殊活动.例如《慈善法》规定公众筹资活动必须有门颁发的许可证或执照.否则可能遭受刑事处罚.

2、调查权.首先,《社团法》规定,登记官、助理登记官、治安官、或者经其书面授权的有权在任何时候进入任何他有理由相信被用作已登记社团或其成员开会和办公的场所,并采取相应的强制措施.这就赋予了政府在特定情形下的搜查权.同时,《社团法》允许治安官等进入他们所认为的非法社团会议召开和非法社团文件储藏的场所,并可以在必要时采取强制措施.这也赋予了政府一定的拘留权和扣押权.其次,《社团法》规定,在对社团的调查中,登记官与助理登记官有权传唤证人,并可对有关社团提起诉讼.

需要指出的是,新加坡社会组织的法律并非一成不变,而是始终处于不断修正和完善的过程中,但其目的都是为了能更有效的对社会组织起到规范和引导的作用,并最终形成新加坡政治、经济、社会的和谐共荣.

四、结语

随着长期的建设与发展,目前新加坡的社会组织已形成了数目众多,覆盖广泛,发展繁荣的局面.这其中,新加坡政府扮演了重要的角色――政府一方面与社会组织紧密合作,大力支持其蓬勃发展；另一方面也设立了严格的法律,对其积极干预.虽然,有学者认为新加坡的社会组织对政府的依赖性过大,还存在不适应国内外环境变化的弱点等等.但毋庸置疑的是,新加坡的社会组织在促进社会和谐,提供公共服务,密切官民关系,建立多元社会主体和培育公民社会等方面都发挥了不可替代的作用.这一些优点是值得我国学习借鉴的.

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（作者简介：何晓裴（1990.01- ）,女,湖北武汉人,武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业,研究方向：行政管理.）