社会组织培育和监管的制度

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摘 要 社会组织作为社会的第三部门,正在成为参与社会管理创新的重要力量,影响和作用日益扩大.本文从宁波实际出发,通过调研,摸清我市社会组织发展的基本情况、作用发挥情况和存在的问题,从而为后文社会组织培育和监督的制度研究打下基础.因为我国社会组织的发展仍然存在大量的不规范现象,所以如何实现对社会组织的正确引导和监管,构建起适合我国国情的社会组织的培育和监管体制是本文要解决的问题.

关 键 词 社会组织 政府 监管

作者简介：白旭霞,宁波大学法学院2009级民商法专业硕士研究生；杨猛、张翔驰、绍鑫,宁波大学法学院2008级政治学与行政学专业本科生.

中图分类号：C936 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-214-03

社会组织,又称“民间组织”、“非政府组织”,泛指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态.①随着社会主义市场经济的深人发展,社会组织正在成为参与社会管理新的重要力量,影响和作用日益扩大.作为构建社会主义和谐社会的重要依靠力量和社会建设的重要主体,社会组织必将承担更重要的任务,扮演更重要的角色.我们从宁波实际出发,通过调研,摸清我市社会组织发展的基本情况、作用发挥情况和存在的问题,从而为后文社会组织培育和监督的制度研究打下基础.

一、宁波社会组织的发展状况

(一)宁波社会组织的发展现状

宁波市经济社会发展较快,新社会组织规模较大、质量较好,是我国社会组织发展较有特色的地区之一.目前,宁波市县两级核准登记的新社会组织共有4396个,其中社会团体1756个,民办非企业单位2640个,另有纳入备案管理的城乡基层社会组织6908个.经过多年的培育发展,基本形成了门类齐全、层次分明、功能互补、覆盖广泛、特色鲜明的新社会组织体系.目前,宁波市新社会组织仍以每年10%-15%的速度在增长.据统计,宁波市新社会组织中现有专从业人员4．5万余名,其中党员近2万名,新社会组织中已有235个建立了基层党组织,覆盖党员2872名.

根据宁波市民间组织管理局2010年7月7日的统计数据显示,民办非企业单位分类如下：

宁波市社会团体分类如下：

(二)宁波社会组织发展过程中不断发展和完善的地方

近年来,市委、市政府加大了对社会组织的扶持、培育、规范和管理力度,社会组织在承接政府转移职能、拉动地方经济发展和促进社会进步中发挥了积极作用.主要表现为以下五个方面：

1．发展速度日益加快.近年来,我市各类社会组织得到了快速发展,规模不断扩大.

2．服务领域日益扩大.经过几年的发展,我市社会组织服务的领域由初期的社会慈善、扶贫救助为主拓展到工商服务业、农村经济、教育科研、行业管理、扶贫开发、社会福利、卫生保健、文化体育、社区建设、生态环境、社会服务、法律援助等诸多领域.

3．服务地方经济发展的能力日益提高.我市行业协会类社会组织已从刚开始较单一的工业行业,发展到现在遍布经济及服务类等行业,他们在协助政府加强产业宏观调控、实施行业管理、促进行业公平竞争、维护市场秩序等方面发挥了积极的作用,成为带动行业经济发展的生力军.宁波社会组织积极探索“政社合作”、“村社合作”、“社企合作”、“社区与社会组织合作”等多渠道多领域的合作方式,为基层和企业分担解忧.

4．培育管理日益规范.我市坚持培育发展与监督管理并重方针,不断开拓创新,完善相关政策,采取有效措施,营造良好的社会氛围,积极解决社会组织发展中的困难和问题.政府十分突出社会组织的公益性,大力培育和扶持公益性社会组织

5．承接政府转移职能能力有所增强.我市在大力建设服务型政府和推行政府职能转变过程中,把一些微观管理职能和一些公共服务事项转移给社会组织.部分社会组织都承担了政府相关职能部门交办的一些行业管理与协调职能、服务职能或是市场监督职能,这些社会组织通过开展行业管理、行业服务、行业自律和行业维权等活动,推动政府机构改革,降低了行政成本,提高了行政效能.

(三)宁波社会组织发展过程中的不足

鉴于我国目前的环境,社会组织在成长的过程中遇到了各种各样的难题,发展面临困境.我们通过问卷调查和访谈等形式的调研,总结了以下几方面的困境：

1．培育和扶持的力度不够.虽然政府多次强调要加强对社会组织的培育力度,但实际上这个力度仍然是与社会组织的发展要求有很大差距的.从现行的《宁波市社会团体登记须知》的有关规定可以看出,社会组织的准入门槛还是很高的.这跟政府对社会组织的控制性发展理念是分不开的.

2．双重管理体制的弊端.双重管理体制的“双重”,是指登记管理机关和业务主管单位,民政局负责登记管理,社会组织对与它相应的业务主管单位负责.现实中,业务主管单位对社会组织是“不好管”的.

3．行政色彩浓厚.在我们走访的社会组织中,大多数是有政府背景的,负责人也是党政领导兼任,或者是业务主管单位委派,这样的社会组织就带有了非常浓厚的行政色彩,成为“政府的非政府组织”,实质上是政府的附属机构.这样的社会组织,行动力和资金来源一般不成问题,但弊端也很明显,就是不能独立开展活动,发展缓慢.

4．组织内部管理欠缺.通过调研,发现很多社会组织的工作人员人数都不多,会员也都有自己的本职工作,领导又经常不在,所以组织的管理是很松散的,有的甚至谈不上管理.通过调查问卷的结果分析,我们了解到有些社会组织的工作机制还不健全,他们的工作除了与本行业相关的那一两个事情外,就没有别的活动内容了.在法律观念上,有的社会组织还是很淡薄的.

5．社会知晓程度低.我们与社会组织的工作人员或者领导进行交流时发现,除了与自己行业有关的人群会知道外,其他人几乎不知道有那么个组织存在.比如我们走访市会展业促进会的时候,发现他们的办公地点本身就很隐蔽,而且办公门口没有挂出“宁波市会展业促进会”的字样.问工作人员有哪些人知道这个组织,回答是参展企业单位和广告公司的人,一般人是不知道的.

6．资金问题.根据《社会团体登记管理条例》第4条的规定,社会团体不得从事营利性活动.一般来说,社会组织的资金来源有会费、捐赠、政府资助、要核准的业务范围内开展活动或服务的收入、利息等.虽然有“会费免税”,但这个免税,是指免除“单位会员”的社会组织的会费税,不包括“个人会员”的社会组织.捐赠这种来源完全靠捐赠人个人意愿的,没个准.政府资助这个来源相对来说最可靠,但是没有纳入财政预算内,容易造成资金拖沓,不能及时到位.

二、社会组织与政府的关系分析

社会组织的建设与健康发展离不开政府的扶持、引导与管理.但从目前来看,政府在社会组织建设过程中还不同程度地存在着管理上的越位、缺位或错位的问题,不适应新形势的要求及建设和谐社会的需要.因此,急需探索在社会组织建设发展过程中与政府作用相关的问题.

(一)宁波社会组织与政府的关系现状分析

通过调研,我们发现宁波市的社会组织与政府之间有很多不和谐的方面,并且这些问题在全国也具有普遍性.

1．政府职能转变不够.由于制度环境、社会环境等方面的因素,对于政府职能中哪些职能可以转移给社会组织缺乏明确的政策和措施.造成社会组织发展的动力不足,政社分离困难,社会组织的发展受到挤压；反之,又造成政府职能转变迟缓的恶性循环.

2．法律、政策的供给与需求差距较大.目前,已有关于社会组织的法律、法规和规章,具备了依法对社会组织进行引导、监督和管理的法制基础.但总体看来还存在着一定的差距：第一,社会组织无基本法,导致对其地位、功能缺乏基本定位；第二,现有法规偏重程序法,缺少实体法,对社会组织的权利、义务规范和保护均显不足；第三,有些新出现的社会组织无法可依；第四,社会组织获取政府补贴或政府购买社会组织服务还没有法定渠道和制度；第五,对社会组织的税收优惠还没有形成统一的政策体系.

3．现存的双重管理体制成为制约社会组织发展的“瓶颈”.双重管理体制重心偏于约束和管制,多头管理、职能交叉现象严重.伴随市场经济和社会发展而新产生的社会组织很难找到主管部门,发展空间狭小.同时双层管理体制抬高了准入的门槛,限制了一些弱势群体组织的发展,在正式登记的组织之外.存在着大量无人管理的社会组织.

4．对社会组织监管缺位.主要表现在监管内容不广、监管方式单一、监管力量薄弱等方面.

(二)社会组织与政府关系的明确

社会组织与政府有着千丝万缕的联系,因此,政府与社会组织之间构起良性互动关系,对建设服务型政府、推动公共管理社会进程、促进公民社会发展具有十分重要的意义.

政府应对社会组织持敏锐和积极的态度,政府有关机构的决策人员和研究人员应重视对社会组织的研究,在对社会组织事务的处理上应有于预见性和理性化,争取做到自觉和有序.同时,政府要破除按照条条框框规划公共事务管理的思维定势,解放思想,从公共事务管理的效率和效果来衡量政府和社会组织具体职能的划分.总的思路是政府能或不愿做的事情上发挥社会组织的作用,政府予以充分的支持和赋权；在政府行政和社会自治方式都能完成的事情上,尽量发挥社会组织的作用,而政府只去履行市场和社会组织都无法完成的职能.政府在宏观或全局的关键事件中承担更多的责任,微观的管理更多地交予社会其他组织完成.政府的主要任务是对相应的社会组织在思想上、政策上、资金和物质上以及培训和人力资源等各方面提供支持,取长补短,共同致力于社会发展事业.在一些需要有社会组织活动但还没有社会组织存在的领域,政府有责任担当第一推动力的角色,去倡议和扶持该领域的社会组织.

社会组织应严格遵守国家法律和政府规章,依法办事和接受政府管理.社会组织应当通过各种渠道,与政府及其领导人建立良好的关系,积极寻求政府的理解与支持.社会组织要积极配合政府的工作,在国家计划和政策的指导下开展活动,并在与政府的合作中不断加强自己的活动能力.社会组织要充分利用国家和市场提供的机会,更好地执行自己的职能,履行自己的使命.

三、社会组织培育和监管的途径分析

(一)培育途径

1．提高社会组织的认知度.广泛宣传社会组织在发展社区公益事业、提供社区服务、满足居民需求、创建文明城市等方面不可或缺的作用,营造培育发展的良好氛围.

2．实行分类管理,使社会组织的培育走向制度化.针对目前社区民间组织存在结构不合理、发展不平衡、活动不规范等问题,有的地方提出“规范活动类、做实维权类、发展慈善类、壮大服务类”的分类指导和培育的原则,有的还将探索建立社会组织发展专项基金,为民间组织发展提供长期、稳定、充足的资金来源.

3．提供发展平台,使社会组织的发展走向制度化.各地对基层民间组织,重培育发展,更重作用发挥.衡量作用是否发挥,不同地方提出了不尽相同的标准.一些地方通过制度性的规定,较好地提供了这样的平台.

4．提供配套支持,形成共同推动社会组织发展的良好环境.各地还进一步做了几项配套的制度建设工作：一是探索建立委托授权机制；二是建立合作联动机制；三是建立对基层民间组织的评估监管体系.

(二)监管途经

1．加强政府监管.政府在社会组织的监督机制中负有不可推卸的责任.立法机关颁布的相关法律构成了社会组织的基本环境.适当改革双重管理体制,从制度和体制关系上对社会组织的登记管理机关和业务主管单位的监管职能进行规范.

2．建立社会组织评估体系.政府建立评估体系有助于为社会组织承担公共责任建立一种约束机制,有助于改善社会组织的服务质量,提高管理绩效,有助于社会组织信誉和形象的提高,能够帮助社会组织发现自身经营管理不足的原因,而且有助于政府和社会大众加强对社会组织的监督和激励,从而使得资源能在社会组织体系内得到优化配置.

3．完善社会组织信誉档案制度.加强政府对社会组织的监管,应对社会组织建立信誉档案.建立社会组织的信誉档案,应坚持“政府主导、两头抓紧、中间突出,多渠道流通”的原则.

4．完善多元监督体系,提高公众的监督意识和加大媒体监督的力度.一方面社会组织要加强宣传自己的工作宗旨、受益对象、取得的成绩等,让公众对自己的社会价值有所了解和认可,保证组织与不同的利益相关者保持有效的交流和沟通.另一方面要畅通社会监督的渠道,对公众的监督给予制度上的保障,使公众主动关心社会组织的活动,变被动监督为主动监督.②

5．设立独立的第三方评估机制.为弥补政府监管的不足,我国应借鉴美国等西方国家的通行做法,建立独立的第三方评估制度,即独立的民间社会组织评估机构管理.我国在目前社会组织整体诚信度低的情况下,强调由独立的第三方评估机构进行评估的条件尚不成熟,应在加强政府评估的基础上,逐渐促进民间第三方评估机构的发展,在民间评估机构的评估信誉与能力提高以后,再强化民间评估机构的作用.

6．健全社会组织内部监督.就我国当前的实际情形而言,在外部监督不到位的情况下,内部监督事实上构成了对我国社会组织进行制约的主要手段.我国大部分社会组织内部监督制度不完善,组织运作不科学、财务管理监督不力、人事制度缺乏、组织公共责任缺失.借鉴国外社会组织进行内部监督的经验,结合我国现实情况,社会组织建立健全内部监督机制,要强化组织理念与目标的道德约束；加强社会组织内部的规章制度建设和执行的力度,社会组织的一切活动都要以章程为依据,逐步构建多层次的社会组织职业道德规范,并在此基础上有秩序的形成社会组织的伦理守则；要加强内部财务管理,对内部财务收支、社会捐赠、服务收费使用等进行监督；要完善社会组织的社会交代机制,强化自我评估意识,树立社会形象,赢得社会信任和支持.

注释：

①郑杭生．培育和发展社会组织的意义和思路．人民日报．2007年11月24日．第7版．

②传媒不能在慈善中缺席．news．sohu．/20061221/n247180481．s．2010年12月3日．