政府预算透明度评价指标浅探

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要提高政府预算透明度,首先要明确政府预算透明度的状况,而要全面地评价预算透明度,设计良好的评价指标应该是一个科学的解决途径.通过设计科学合理的政府预算透明度评价指标体系,能帮助我国准确评析政府预算透明度的改革状况.通过参考了财务会计信息质量特征体系后,笔者设想了以透明总体质量特征的政府预算透明度评价体系的指标框架,包括,（1）约束条件：收益大于成本；（2）关键质量特征：及时性、完整性、可理解性、可靠性；（3）次要质量特征：相关性；（4）限制性标准：可比性、重要性.

一、政府预算透明度与会计透明度

在财务会计领域,将“透明度”作为评价会计准则或者会计信息的质量指标之一.透明度在财务会计领域的发展起步于1996年,在美国证券交易委员会（SEC）发布的关于国际会计准则委员会（IASC）核心准则的声明中提出了“透明度”一词,用以评价会计准则的质量.将透明度与可比性、充分披露一起并列为三项评价“核心准则”的要素之一的“高质量”的属性.1998年9月,巴塞尔银行监管委员会发布了名为《增强银行透明度》的研究报告,将透明度定义为：公开披露可靠与及时的信息,有助于信息使用者准确评价一家银行的财务状况和业绩、经营活动、风险分布及风险管理实务.该报告进一步提出,披露本身未必会导致透明,为实现透明,银行必须提供及时、准确、相关和充分的定性与定量信息,以便信息是用者恰当地评估机构的活动和风险分布.透明信息的质量特征包括：全面、相关和及时、可靠、可比、重大.按照巴塞尔银行监管委员会的定义,高透明度意味着能够“透过现象看本质”,即企业所提供的信息,使用者能据以准确了解企业的财务状况、经营成果及风险程度等.由此可见,透明是一个内涵广泛,有极高要求的质量特征.虽然,从表面看,透明是指清楚、明晰、便于理解,但实际上,高透明的信息也就等同于高质量的信息,以提供足够、有用、可理解的信息以满足信息使用者的要求.

政府预算透明度是政府预算活动的文字记录的要求,该文字记录应及时、高效地反映政府的全部活动信息,包括政府的组织结构以及各组织的职能信息、全部收支信息,并便于社会公众获取及使用,并应对预算过程进行充分的说明,预算语言使用清楚、易懂.政府预算透明度是财政透明度的重要组成部分.从本质上看,财政透明度是准确及时地公开政府信息,实现社会公众和政府监管部门能对政府受托责任的情况进行及时、有效的监督以及管理.刘笑霞、李建发（2008）认为,财政透明度至少应当包含以下几方面基本特征：除完整性、及时性、可靠性三个核心质量要求外,还包括可理解性、一贯性和可比性.政府预算是政府预算会计信息的重要载体,一般通过文字说明和表格来体现.政府预算透明就是指全面真实地反映政府预算信息,而政府预算透明度则指其反映的程度,对政府预算信息的质量要求.对于政府预算透明度的理解可以从广义和狭义两个角度进行：从狭义来看,政府预算透明度指政府预算信息的公开透明程度,预算信息质量必须满足公众的透明要求,即政府预算信息的质量要求特征一般主要体现为易理解、充分性和及时性.从广义来看,政府预算透明度可视为财政透明度的一个重要组成部分,是信息供求双方相互作用达到的相对稳定状态,使信息需求者能对政府活动进行评价或做出相关决策,要达到可靠性及相关性,是一个综合的高质量特征.因此,对于政府预算透明度而言,从信息使用者角度看,信息的及时、充分、易理解、可靠、相关显得更为重要.政府应该及时全面的公开易于信息需求者理解的预算信息,方便使用者获取关于政府及其活动的预算信息.

会计技术可被视为一种管理工具.预算透明需要借助政府会计信息系统生成的有效、可靠、相关的信息,譬如成本、产出等方面的数据,使得预算信息达到透明的要求,满足信息需求者的要求,因此良好的政府会计信息系统对预算质量有促进的作用；另一方面,政府会计具有预算监控的职能,透明的预算文件亦能为政府会计的监控奠定基础.通过预算信息及预算执行信息的对照,能了解政府预算执行情况及管理水平.

政府会计与企业财务会计是属于现代会计体系下的两个分支,其中,政府会计体系应当由政府财务会计、政府预算会计和政府成本会计组成 .由于在同一学科背景下,政府会计与企业财务会计都是将相关信息通过会计体系的处理后,使其能符合信息使用者的要求.同时又由于一个适用于政府及非营利组织,另一个适用于企业,在具体的处理方法、内容等会有所不同.因此,会计透明度和预算透明度可以这样理解：将“透明”作为会计信息的具体要求,其中,前者是要求企业会计信息透明,后者是要求政府及非营利组织预算信息透明.并且,由于两者的适用范围不同,两者在质量要求的具体内容上是完全不同的,以及时性为例,企业会计信息要求对于已经发生的交易或者事项,应当及时进行确认、计量和报告,不得提前或者延后.政府预算信息要求及时向公众及立法部门提供报告,并使的立法机构对政府预算草案的审议有足够的时间.

二、参照会计信息质量特征框架设计指标的理论基础

相关性与可靠性的矛盾是产生会计政策、会计信息质量特征框架等的基础.在企业会计的研究中,相关性与可靠性是对立与统一的,两者都是为了提供有用的会计信息,但增强相关性是以可靠性为代价,增强可靠性则是以相关性为代价.比如：在对资产的计量中,历史成本法具有较高的可靠性,但其相关性远不及现行成本法.而现行成本法易被操纵,虽有良好的相关性,但可靠性较差.通过这两大会计信息质量的相互权衡,来确定应提供怎样的会计信息.在政府预算中,信息的相关性与可靠性也是对立与统一的.例如,或有负债信息的公开与否是解决相关性和可靠性之间矛盾的不同方法,对或有负债进行披露是为了满足信息使用者对信息相关性的要求,其可靠性较差.如若强调可靠性,对未发生的或有负债不加以披露,则其相关性会降低.因为在政府预算的计量、披露等方面也存在相关性与可靠性的对立情况,所以参照会计信息质量特征框架设计政府预算透明度评价指标体系是可行的.

从新公共管理理论看,新公共管理理论提倡以市场为基础、引入企业管理思想、模式等做法要求政府能从一定程度上改变原有的管理模式,通过签约外包等将公共活动转向私营部门以及提高部门的工作绩效等,达到“公共部门的‘市场化’”以及“脱离官僚制”.因此,将企业会计信息质量特征引入到政府预算透明度评价中没有背离新公共管理理论.同时对于企业会计透明度的相关研究是优于政府预算透明度的,有一定的借鉴意义.

经济学中将存在“信息不对称”（information asymmetry）的状态定义为“缺乏透明度”（lack of transparency）、“不透明”.在私营部门中,委托人和代理人间的信息不对称问题的解决方式是激励与监督,以及提高信息的透明度,即代理人主动公开其真实信息.但代理人只会主动公开对其有利的信息,为减少代理人的代理行为对委托人的不利影响,由独立的第三方（企业会计准则的制定者）通过确定企业最重要的信息即会计信息的质量特征要求,明确代理人的公开信息的要求,减少对代理人不利信息的平衡双方的矛盾,提高代理活动信息的透明度.

在公共部门,解决委托人和代理人间的信息不对称问题的主要方式是监督,以及提高政府公共信息的透明度.政府预算信息作为描述政府计划的活动信息,在政府公共信息中占有重要地位.在企业财务会计的应用中,“透明”是一个内涵广泛,有极高要求的质量特征.虽然,从表面看,透明是指清楚、明晰、便于理解,但实际上,高透明的信息也就等同于高质量的信息,以提供足够有用可理解的信息满足信息使用者的要求.因此,企业和政府作为代理人在满足信息的透明方面应有共通之处.同时在透明度的具体应用中,会计信息透明度的研究比政府预算透明度的更为深入有效.笔者选择借鉴会计信息透明度的研究成果,对政府预算透明度进行分析符合“透明度”的本质内涵,即减少信息不对称.

实现会计信息或者政府预算信息的透明,可以从会计信息或政府预算信息的供给与需求分析.在企业中,企业应满足股东、债权人等权益相关者对信息的要求；在人民社会中,政府更应依据社会公众的需求提高政府预算信息的质量.杨克泉,吕立伟及吉昱华（2005）提出,从信息供求双方相互作用的角度来认识财务会计信息透明度.同样,作为公共品的预算信息,在政府供给以及预算信息需求的相互作用下,达到预算信息的透明度.张益斌（2006）运用公共经济学理论,总供给曲线和总需求曲线的交点a所决定的信息供给量Q*等于信息需求量,属于最优供给量,此时的财政透明度为T等于G （Q*）,其中T等于G（Q）是财政透明度是财政信息供给量的函数.虽然会计信息与政府预算信息在具体的透明度要求上有差别,但本质上是一样的,都是信息供给及需求相互作用的结果,供给与需求曲线的交点为最优信息供给量.

参考文献：

［1］会计信息质量特征研究课题组：《对建立我国会计信息质量特征体系的认识》,《会计研究》2006年第1期.

（编辑 余俊娟）