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摘 要 从宪法角度考察看,人权、发展权、金融发展权是相互包容的一组权利体系.由于制度、经营、资源等方面的原因,农民此组权利体系,特别是农民金融发展权在当下难以实现.追根溯源,我国宪法中未明确规定人民的发展权是根本肇因.为此,完善我国宪法中相关规定是保护农民合法权益,发展农业生产的重要制度保障.
关 键 词 农民 金融发展权 宪法基础 权利意识
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）07-253-03
一、农村融资难和农民金融发展权缺失的分析
在我国目前的农村经济发展中,正规的农业金融机构只有中国农业银行、农业发展银行、中国邮政储蓄银行和农村信用合作社.原本这些涉及农业服务的金融机构,国家的建设初衷是为农业发展提供资金融通.但随着1996年农业金融机构的商业化改革,大部分农业金融机构的贷款被投入到国有农业经营机构、集体农业企业和乡镇企业,实际业务已与农业、农民无直接关系,农村金融机构的支农作用已基本丧失.虽然党、国务院自2004年以来连续7年以一号文件的形式出台了关于加快农村金融改革的若干方案,但农村金融发展仍然滞后.据银监会统计,截止2009年末,全国仅有172家农村新型金融机构.造成此种窘境的根本原因是农民缺乏金融发展的权利意识.
农业、农村、农民“三农”问题,是围绕“农民”这一特定社会主体发展产生的宏观、中观、微观问题,且核心是农民.“三农”问题的解决不能仅依靠国家从宏观上进行调控和改革,基本问题在于从立法上构建和保障农民各项发展权利,其中特别是农民的金融发展权.
作为人权的基本组成,公民发展权是指社会成员积极、自由和有意义参与政治、经济、社会和文化的发展,并公平享有发展所带来的一切利益的权利.在公民发展权范围内,金融发展权并不是一开始就具有的内涵,而是随着社会经济的发展,特别是随着金融业发展产生的时代产物,是指全体和个体所享有的在人与金融发展之间,最终实融产品需求的权利,特别是对资金的需求发展.本文所指的农民金融发展权则是基于权利主体的特定性,赋予农民的一种平等分配社会金融资源、享有社会金融发展成果的权利.因为金融的本质属性决定其对资本利益的无限追求和贪婪,因此在通常情况下,金融法律体系是利于富者而不利于穷者的.据国家统计局对全国31个省（自治区、直辖市）7.4万户农民居民家庭和6.6万户城镇居民家庭的抽样调查,2011年我国城乡居民收入差距达到3.13：1.从某种程度上说,金融是导致城乡贫富差距的重要因素之一.McKinnon（1973）认为,发展中国家的金融抑制、信贷配给,放慢了经济增长,加重了社会收入分配不均.如何保障农民发展权益,特别是如何保障农民在金融活动中的权益,是构建和完善农民金融发展权的制度依据.
二、农民金融发展权的权利属性
1970年,塞内加尔法学家凯巴·姆巴耶在斯特拉斯堡人权国际协会上发表了《作为一项人权的发展权》的演讲,第一次明确提出“发展权”的概念,指出发展权是一项人权.此后,联大教科文组织将发展权列为与自由权、平等权等权利相对应的“第三代人权”、载入《发展权利宣言》之中.由上所析,农民金融发展权是从发展权衍生出来的一个子权利,是归属于特定农民身份所享有的金融领域内的发展性权利.与母体性权利—发展权、人权相比,有其自身特殊的权利内涵属性：
(一)农民金融发展权是农民享有的社会权利与经济权利的融合
世界上大多数国家都将经济发展作为国家基本职能之一,赋予公民要求政府保障人民群体间平等发展的权利.我国《宪法》规定：“国家等在发展生产的基础上,逐步改善人民的物质生活和文化生活等国家加强经济立法,完善宏观调控等国家尊重和保障人权.”由农民的生存权、平等权上升到农民金融权利平等,亦即要求法律应对农民与其他社会主体实行无差别的金融权益赋予和保障——这是农民作为社会成员所享有的社会性权利的表现；而国家通过农业银行、农村信用合作社等金融机构对农业发展、农民增产增收发放的贷款、补助等金融服务,则是农民享有金融发展权的经济权利属性表现.
授之以鱼不如授之以渔.农业发展缓慢,农民经济贫困,关键在于权利贫困.只有真正赋予农民各项平等发展权利,实现农民与其他群体的实质权利平等,才是根本解决“三农”问题的关键.农民金融发展权作为资本时代的特别产物,正典型地体现了农民应享有的社会权利与经济权利的融合.
(二)农民金融发展权体现了公民权利与国家义务的融合
没有无权利的义务,没有无义务的权利.作为国家公民,农民希望国家通过创新农业金融服务机构、增加国家补助等措施实现自己的金融权利；相对应的,采取制度上、经济上的措施,帮助农民获得生产、生活的资金需求,是国家应承担的基本义务.但农民在获得国家融资服务的同时,也应承担一定的义务,如不允许通过欺诈手段获得融资,要按期还款等；相对应的,国家也有权利就农民金融权利实现设置一定的限制,如融资用途、融资金额、融资期限等.
当然作为社会发展中的弱势群体,农民金融发展权在权利、义务的配置上,农民应享有的权利要优于应履行的义务；国家应承担的义务要优于国家应行使的权利.这是根据国家是由人民授权结成的社会组织这一基本理论决定的.
综上,农民金融发展权的实现不仅有赖于国家立法上的赋权,更重要的是国家通过各项具体政策、措施切实保障农民权利的实现.同时,基于国家国民经济整体的健康发展,国家对农民金融发展权的的保障义务也包括要求农民承担服从国民经济发展大局的义务.简而言之,农民的金融发展权是通过设定国家法定义务来保护农民的合法权利.
(三)农民的金融发展权是农民享有的宪法权利和人民基本权利的融合
宪法权利,是指各国通过宪法明确规定、明确保护的权利,主要包括各国宪法中列举的公民权利,一般简称为“人权”,如我国宪法中规定的劳动权、受教育权、人身自由权等等. 人民基本权利一般是指人之所以为人所应具备的权利.在北美和西欧,传统上认为基本权利是先国家而存在的个人权利.在德国,基本权利被认为具有“主观权利”和“客观法”双重性质.一般来说,西方学者认为人民的基本权利是对国家机关的规制和约束,其权利外延要大于宪法中所列举的“人权”.所以宪法权利不等于基本权利.两者的差异在于：宪法权利一般是文本性的,即由国家承担消极不作为义务,且权利种类法定；而作为基本权利,除了包括宪法中列举的基本“人权”外,其还具有普遍性和永久性的特点.也即是,即使宪法未做明确列举,也不能丧失其基本权利的属性.如本文提出的“农民金融发展权”,就是基于农业发展和农民自身发展目的,农民要求平等享有金融发展成果的权利主张.从其本质内涵分析,它既是依据国家宪法33条规定的公民平等权的具体表现,也是在资本时代,农民维系生存和发展的一种基本权利.
随着经济社会的发展,对于公民的基本权利,国家不能只承担消极的不作为义务,更应承担积极的保障作为义务.所以国家不仅要赋予农民金融发展权,而且还要逐步扩大宪法权利列举的范围和层次.从这个意义上说,农民的金融发展权既是宪法权利也是基本权利.
三、农民金融发展权“入宪”的法理依据
联合国一些国际性条约和文件,如1977年联大人权委员会第4（XXXIII）号决议、1979年《关于发展权的决议》以及1986年联大《发展权利宣言》都明确认定发展权是一项人权.从宪政国家人民权利体系来看,各国将发展权“入宪”是有法理依据的.
(一)国家保护理念和原则
我国《宪法》第33条规定：“公民在法律面前一律平等,国家尊重和保障人权”.当今知识经济和资本经济时代,金融已经成为实体经济发展的重要依托和支持.与城镇居民可享有的金融服务水平相比,农村平均每万名农民拥有银行业金融机构数目为1.54个,平均每万名农民拥有银行业金融服务人员仅为15.89人.可见,农民在金融发展方面的权利现状极为严峻,甚至有的贫困地区的农民根本没有金融资源可用.从国家保护理念出发,国家应切实保障农民享有与社会共同发展、平等发展并共享社会资源的权利.联大《发展权利宣言》第8.1条规定：“各国应在国家一级采取一切必要措施实现发展权利,并确保除其他事项外所有人在获得基本资源、教育、保健服务、住房、就业、收入公平分配等方面机会均等.”即国家负有实现人民发展权的首要责任.
此外,2002年党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”的战略思想,要求将农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划、综合考虑,打破城乡界限,优化资源配置,实现共同繁荣.其实质是赋予城乡居民平等发展的发展权利.2006年国家还取消了农业税等税费,同时对农民实施粮食直补.这些战略思想和政策的出台,既为农民金融发展权的实现提供了宏观政策上的支持,也最直接的体现了国家对保障农民金融发展权应承担的义务.
中国农业发展和新农村建设离不开宪政法律秩序的建设.因为宪法是国家的根本大法,一切其他的法律制定都必须依据宪法,一切法律内容都不得与宪法相抵触.这种宪政文化的精神理念要完全渗透到农业发展和新农村建设中去.
(二)弱势群体倾斜保护理念和原则
弱势群体是一个相对性的、群体概念,一般是相对社会主流群体而言,处于弱势、不利地位.弱势地位的表现不仅在经济贫困,更主要表现在权利贫困.
从中国目前的国情来看,无论是从社会地位,还是从经济收入看,农民都应归入弱势群体范畴.农民工、留守儿童等现象的出现,都是农民作为社会弱势群体的一种表现.发展权作为人权中的一项权利,不仅要追求向弱势群体提供生活需求,更要追求向他们提供作为人尊严的权利需求.
长期以来,我国农民为国家经济发展、城市建设付出了巨大努力,但由于我国的资源分布不合理,特别是金融资源分布的不合理,不仅导致农村资金大量外流,更有甚者有的地区农民基本享受不到应有的金融资源（囿于农地产权的不完整性和农民财产性资产缺乏）,导致农民无法通过融资实现农业资源的整合,无法实现其金融发展权.从社会公平正义角度来说,弱势群体应优先使用国家资源.从权利赋予角度来说,农民应获得与其他社会群体平等的金融发展权利,而这只有通过立法才能保障农民金融发展权的享有和实现.
党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》指出,“社会主义和谐社会必须是公平正义的社会”,同时也应是弱势群体发展权利得到尊重和保障的社会.具体表现为：国家作为个人发展权的义务主要承担者,必须通过社会安排（政策、制度、法律）向社会弱势群体倾斜,给予更多的补偿和再分配,以保证他们平等享有发展成果,从而体现和谐社会建设中的公平正义.
四、保障农民金融发展权的制度安排
农民金融发展权的享有与实现,需要国家从政策层面的支持上升到法律层面的保障.一方面,政府作为经济发展的义务主体,应当为保障和维护农民金融发展权承担应有的责任；另一方面农民作为金融发展权的权利主体,也要具备相应的权利意识和自我发展能力.
(一)保障农民享有金融发展的机会
《发展权利宣言》第8条第2款指出,各国应鼓励民众在各个领域的参与.参与就不仅是被动进入,光依靠政府向其提供机会和平台,更应主动进入,即指农民应本着主动积极的态度,争取和创造参与的机会.机会平等是保障农民金融发展权的首要前提,它包括农民金融发展信息获取权及农村金融发展事项的决策参与权.
1.农民金融发展信息获取权
信息获取权包括两个方面的含义：
第一是国家对发展农业金融活动的信息要公开.农业金融活动的不活跃,其中的主要原因是农村金融市场出现严重的金融产品供小于求的状态.除了归咎于现有农村金融体制不完善外,农民金融发展权实现的另一个主要障碍在于农民对开展金融活动的信息获取不充分,如农业融资的主体、条件、程序以及政府的相关文件等.政府没有及时准确、全面发布金融发展信息,农民如何正确开展金融活动? 第二是农民的金融供需信息要公开.长期以来,农村正式贷款严格限制其生产性用途,且程序繁琐,因此农村借贷市场以民间借贷为主.农民融资范围主要局限在本村或熟人之间.这样相对窄小的市场环境,使得供需信息缺乏发布平台,融资渠道进一步受限.不能构建最广范围的信息发布平台,农民融资的规模就无法扩大,农民金融发展权利的实现就受到限制.因此实现农民金融发展权,获取信息权是必需的.
2.农村金融发展事项决策参与权
因为无法获取及时、准确、全面的金融发展信息,对政府制定的农村金融发展事宜的决策就缺乏参与.从公共政策管理角度分析,政府制定的相关公共政策不可能惠及全体.但依据“帕累托最优”原理,虽然只有一部分群体受惠,但不应造成其他群体利益受损.在这样的理论支持下,就应该让公众参与政府公共政策的决策过程,形成“宣布-讨论-反馈-修改-决议”的新公共政策决策程序.
在国家有关农村发展的政策中,农民是最主要的受影响者,因此在决策中,听取农民的利益主张是非常重要的.农民金融发展权的享有和实现,有赖于农民参与政府农村金融发展事项的决策,建立权利表达机制.当然,参与决策的同时也是信息公开的过程,也是各方利益走向均衡的过程.这样才能真正实现农民金融发展的机会平等.
(二)保障农民享有金融发展的成果
享有金融发展成果就是使农民成为社会金融发展的受益者.农民金融发展权不仅要求农民享有与其他群体共同发展的机会,更应着重保障他们享受与其他群体共同发展的成果.政府应结合农村经济发展状况,建立和完善农村金融保障制度.
我国现有农村金融体制之所以不能满足农民金融发展需要,客观一是由于农村金融机构承担着从农村吸收资金服务国家工业化的职能,使得其为农村和农业提供的贷款服务微乎其微,有些地区甚至出融服务“真空”；二是农业生产的天然风险和农民缺乏融资能力,使得农业金融机构的资金效益低下而被迫向非农领域转移；三是农村金融市场产品和服务单一,农信社普遍遵循“期限短、数量少、要求抵押”的做法,降低了农村金融服务的覆盖面,而有些基层农村金融服务机构只存款不贷款,
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紧缩了农村金融资源.要改善这种供需萧条的状况,完善农村金融保障制度,主要要做到以下：第一,从农村“金融支持”到农村“金融发展”的理念转变.过去农业金融发展机构都是主要通过国家外部金融供给,推动农业发展,这种不计成本的“金融支持”理念,不尊重市场经济的客观规律,必然造成经济与金融发展不相适应的后果.注重农村金融发展,应尊重资本的趋利性,运用市场手段,借助国家权力,引导、鼓励金融资本向农村倾斜,从而实现推动农村经济、金融共同发展.
第二,构建农村金融机构多元化发展平台.由于区域经济的不平衡,造成农村金融需求的多层次性.沿海发达地区金融需求主要是农村城市化发展形成的金融需要,而内陆地区,农村金融需求更多是一种农业生产和农民生活需求.完善农民金融保障,应打破国家对农村金融供给的垄断,逐步放开民间金融资本进入,形成多元化、竞争性的农村金融市场,增加农村金融服务产品.
第三,确立以农地使用权为核心的资本形态,发挥农地的融资功能.家庭联产承包制下的农地,其产权和使用权分离的状态,导致农地无法成为农民有效的资本组成,从而参与融资,这一定程度上影响了农民金融权利的实现.眼下全国各地围绕农地使用权开展的种种试点,也表明农地作为资本在发展农业,增加农民收入上的必要性和紧迫性.因此,确立以农地使用权为核心的资本形态,创新农民土地融资形式,是确保农民金融发展权益的重要制度安排.