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开放准入,对于长期以来举步维艰的农村金融市场有着至关重要的作用.
一个封闭的农村金融市场无法形成必要的竞争格局.没有竞争,广大农民和农村企业的多种金融需求就无法得到满足.农村金融的性质决定了在地广人稀的农村,提供零售金融产品与服务成本巨大.这就要求农村金融的提供者坚持不懈地开发符合需要的产品和服务,同时不遗余力地压低运营成本.否则,让农户和企业为低效率的运作而支付高额利率是不公平的.但是,没有竞争的压力,没有任何农村金融机构会有动力压低成本和提高效率,甚至连亏损的农信社也照样盖豪华大楼和买豪华轿车.
在农村金融市场既定的条件下,现有的供给者做不到的,不意味着新进入的提供者也做不到.一种意见认为,在某些农村边远地区,全部存款和贷款的业务量仅能勉强维持一家农信社的生存.如果放开市场,新进入者和现存的农信社必然两败俱伤.这种看法的错误在于把垄断条件下的效率视做既定的参照物,而忽略了竞争条件下效率改善的潜力.退一步讲,即使某个地方仅能容纳一家提供者,取舍也应该由市场裁决.这种竞争中胜出的农村金融机构,最有可能方便、快捷、持久地满足农民和企业的金融需求.
在没有竞争压力的条件下,很难实现农村信用社改革的目的.虽然经历了注资和产权改革,很多农信社仍然无法按照商业化原则运作.就像受到溺爱的孩子难以自立一样,垄断者受到的保护越久,就越没有活力.面对自己制造出来的没有活力的垄断者,政府想要撒手也难,只好没完没了地补贴和救助.由于“太少而不倒”,监管者也只好任凭资不抵债的农信社继续经营.如此一来,受到政府关照的农信社的股东,只好接受相伴而来的干预.于是,便乐得当旱涝保收的固定收益投资者,其结果是放弃属于自己的公司治理责任.
鉴于这种恶性循环,人们曾经期盼通过增加流量来促进存量的改革,并从整体上改善农村金融的供给.但如果长期限制市场准入,何来流量?农村金融市场开放,有可能成为打破这种恶性循环的突破口.银监会公布的试点方案在放宽准入的同时,还允许对现存的农信社进行兼并、收购和重组.这样还有可能在存量和流量两个方面取得进展.
行文至此不难理解,放开农村金融市场的政策具有何等重要的意义.长期以来禁锢农村金融改革与发展的一道主要障碍,终于要被清除了.可以想象,如果不再出现新的波折,要不了很多年,中国农村金融市场上万马齐喑的垄断局面就会被打破,民有官办的农信社在竞争压力下,要么实现商业化运作,要么被一批有活力的私人银行所取代.到那时,中国城乡的融资难问题将得到根本的改善.
试点允许在村镇建立农村合作金融组织,还标志着在对待合作制问题上,银行监管当局理念的变化和务实的态度.无论是农信社还是农村合作银行,都不是真正意义上的合作制金融组织.在2003年农信社改革试点之后,大多数农民已经不是农信社股东,原先的农信社社员的模糊地位随之丧失.目前中国农村现实中确实需要农民自发建立为社员服务的合作类金融机构.在那些商业化农村金融鞭长莫及的地方尤其有必要.银监会的试点为这种最基层的、自发产生的农民信用合作社,扫除了监管障碍.
银监会的试点主要针对的是“农村地区银行业金融机构的准入政策”,因此,没有涉及包括非政府组织在内的各类小额信贷试点.这是很多人对银监会试点方案失望的一个原因.从国际经验来看,对农村金融和小额信贷实行有差别的监管是较为普遍的做法.使小额信贷成为主流金融的努力,应该包括自上而下地既督促银行向农村的转移,也包括自下而上地把众多的非政府组织改造成受到正规监管的农村金融机构.因此,有必要在未来的审慎监管框架中留有余地,容许那些目前只贷不存的小额信贷机构,在同等条件下,自愿申请成为银行类机构.
银监会采取的低门槛、严监管的政策,仅仅是开放农村金融市场的必要条件.不能指望放开准入本身能建立起多元化、有竞争的农村金融市场.因此,我们可以预料,即使放开准入,也还有一些配套的条件需要满足.这些包括：
一是平等的竞争环境.如果现有的银行类农村金融机构继续得到各种形式的补贴和救助的承诺,外来者必然望而却步.因为谁能竞争过那些不用关注成本和破产的竞争对手?二是自由定价的权力.如果贷款利率不能覆盖成本、风险之后让农村金融机构盈利,商业取向的小额信贷机构就不会进入.
除此之外,信息框架和法律框架的完善与否,虽然不会造成对新进入者的实质性的遏制,但是对其交易成本会有影响.进一步改进农村金融市场的基础设施,其中包括征信体系和现代的有担保的交易框架（包括允许不动产抵押的登记制度）,会大大改善农村金融中合同的执行,从而提高市场的吸引力和增加农村信贷的供给.
农村金融市场的大门开启之后,必须警惕风险的积聚和成本的上升,以及由此引发的系统性风险.新设立的农村银行最低资本金要求和银行牌照的吸引力,有可能招致无数并不符合条件或本意不在农村金融的投资者跃跃欲试提出申请.现有的审慎监管框架是否能保证让那些合格的股东进入农村金融领域,同时把不合格的排除在外,并无把握.另一方面,现有的监管能力（尤其在银监会地方分局）会因为大批新进入机构的日常监管任务繁重而捉襟见肘.
试点方案中明确规定了有问题农村金融机构退出的标准.如果能够坚定不移地执行,有利于在事前建立正向的激励机制,从而在事后降低新建立的农村金融机构的道德风险.
包括荷兰在内的一些国家,把监管责任分包给行业协会或者两层架构的农村金融合作组织.这种做法在促进农村金融和小额信贷发展的同时,节约了监管成本.其中涉及到的利弊,值得探索.另外一种考虑,虽然不是从节约监管成本出发考虑问题,但可以收到异曲同工的效果,那就是建立批发零售的农村金融体系,鼓励开发类金融机构和商业银行与零售农村金融机构建立战略联盟,包括按照商业化原则提供批发性资金和技术支持.
这样做,等于把筛选、评价、监督和激励小额信贷机构的任务,外包给了批发性机构.这种批发零售体系既可以快速增加农村金融和小额信贷的覆盖面,又避免强迫商业银行到自己并不熟悉的农村去经营陌生的业务,同时还改善了监管的效果和节约了政府的成本.印度、巴西和墨西哥等发展中国家都在这方面有成功的探索.
中国改革开放的很多重大举措都始于试点.但是农村信用社的改革试点,开始还不到一年,对取得的经验教训并不十分清楚的情况下,就在全国仓促推开,结果形成千篇一律和广为诟病的省联社模式.银行监会这次试点允许成立村镇银行和在村镇建立农村金融合作组织,前景充满了不确定性.所以从试点开始是合乎逻辑的做法.但是应该恢复试点的本来面目.在目标和原则既定的条件下,对于试验什么应该在事前有明确的考虑,并且在事后总结经验教训的基础上,得出取舍的结论之后再决定是否推广.否则失去了试点的意义.
最后,希望不再看到一批千篇一律的具有分类性质的银行名称.因为这种名称很容易让人联想到他们的官办性质和银行经营与监管中计划经济的成分.在试点中限定新发起的银行在县市或村镇注册或经营本身并不错,但如果制造出一批名字缺乏想象力却具有标签性质的“×××村镇银行”,则可能会为日后带来无穷无尽的烦恼.
作者为清华大学中国经济研究中心高级研究员
（本刊有删节,全文参见《财经》网络版.省略）