金融全球化与金融监管:动因、挑战与问题

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作者简介：

刘晓星(1970～),湖南隆回人,复旦大学副教授、硕士生导师、金融学博士后,研究方向为金融工程与风险管理：

陈学彬(1953～),四川自贡人,博士、教授、博士生导师,复旦大学金融研究院常务副院长,研究方向为宏观金融理论.

摘 要 ：金融全球化的动因是放松管制和技术进步,引起了金融机构和市场结构的巨大变化.新兴市场经济国家因此面临许多新的金融监管问题：新的监管需求,传统监管方法的局限性,处理金融竞争方法的调整,消费者保护,监管成本的控制,监管协调等.新兴市场经济国家需要进一步面对跨国金融活动、国际金融标准和监管执行力的挑战.

关 键 词 ：金融全球化：金融监管：问题与挑战

中图分类号：F830.9

文献标识码：A 文章编号：1002-0594(2008)03-0050-05　收稿日期：2007-12-10

金融全球化早期(1870年至1913年)实行自由主义的经济思想,由于缺乏金融监管,引发过度投机和借贷,导致了一系列银行危机.在1929年的经济大萧条中催生了1933年的凯恩斯主义,政府开始干预国家经济的发展,采取了许多金融控制措施,出台了分业经营分业监管的《格拉斯一斯蒂格利茨法案》,标志着现代金融监管的真正开始.金融业在随后的几十年间又发生了系列变化：跨市场的并购、跨区域的金融服务、金融产品的创新、市场交易系统的多元化,传统金融服务的重新定义,新的金融资源配置渠道(如网络金融),这些变化通过市场力量和技术进步又引发了新一轮的自由化和金融全球化等,同时也带来了新的监管挑战.为了确保金融市场的稳定与效率.面对新的金融全球化进程,需要考虑银行等金融机构具体角色的变换,金融竞争环境的改变,消费者保护问题,监管成本的评价与控制,跨市场产品规则的协调.这些因素给新兴市场经济国家提出了许多具体的挑战.

一、金融全球化的动因：技术进步与放松管制

技术进步和放松管制共同触发了金融机构和市场结构的变化.技术进步使银行和其他金融机构能够绕开很多经营限制,更好地展开竞争.新的技术使得远距离的金融服务能够很快实现(如国际汇兑),催生了新的市场和交易系统,改变了金融消费习惯.新的金融从业机构迅速增加,如金融超市、远程电信公司、互联网提供商等.在许多国家出现了金融控股公司,利用已有的销售渠道和人力设备资源从事多种金融服务.现代信息技术提升了从事高水平金融服务的能力,能够根据消费者的行为偏好,很快开发出新型的金融产品,促进了金融产品的融合,产品的行业界限变得日益模糊,并使金融服务业的成本迅速降低,成本优势进一步传递给消费者,他们能够以更低的边际成本获得高质量的金融服务.

技术进步引发了世界金融图景迅速的变化,面对激烈的市场竞争,金融监管面临如何权衡监管与效率的问题,各国开始纷纷放松金融管制：金融业务经营类型的限制取消、资本账户限制的减少、允许银行业的跨国经营和并购重组等,这些使整个金融市场规模和市场结构出现了巨大变化.为了适应新的形势,美国1999年11月4号通过了《新金融服务法案》,取消了在银行、证券和保险之间的经营限制；2004年6月《新巴塞尔协议》的通过,使统一金融监管逐渐成为主流的监管方式.

二、金融全球化下新兴市场经济国家面临的金融监管问题

金融全球化进程使全球金融业的发展变得更加富有效率,广大消费者和企业能够获得多样化的金融服务,但这些也给金融监管部门和政策制定者如何正确发挥金融市场的功能.用最低的成本更大范围地获得最好的金融服务.实现安全与效率的目标带来了新的问题.下面具体针对新兴市场经济国家的金融监管进行讨论.

(一)金融机构市场定位的变化提出了新的监管要求金融全球化意味着新兴市场经济国家的银行和其他金融机构从只要满足最低的审慎监管要求和很少竞争的市场环境进入到竞争激烈和风险管理水平要求很高的国际市场环境中.在大多数发达国家,现有的金融监管方法使它们的银行和其他金融机构已经能够承受最近十年来几次大的金融危机(如1990年代互联网泡沫破灭引发的金融危机),但最近由非银行金融机构引发的美国次贷危机表明金融风险能够由超越传统金融体系的分支机构引发.如何前瞻l生地考虑可能出现的新风险并且防止出现大的冲击仍然是金融政策制定者面临的问题.这些问题的解决需要密切关注银行等金融机构的市场角色变化.由于企业、个人能够很快地从资本市场、非银行金融机构获得流动性支持,相比于传统的流动性供应者,银行的重要性正不断降低.为了适应这些变化,现在的银行等金融机构从事包括银行、保险、资本市场的各种负债金融交易,为他们的客户承担风险,提供专门的反向套利和风险管理产品,从事高杠杆的融资活动,因此许多银行成为了风险管理者,而不只是传统的融资和流动性提供商.因此,金融机构和金融市场的溢出程度和范围变得更加难以预测和管理,通过各种金融市场的流动性传导机制的分析变得非常困难.很多传统的非银行管理规则正用到银行领域,如类似于非银行金融机构的报告、公司标准化管理和市场化规则.近年来银行等金融机构业务的变化要求持续性的监管,从规则监管向风险管理转变.然而政府政策,特别是关于公共安全网,根据银行系列变化作的改变不太明显.

(二)一些传统的监管方法不再适用按照国际标准,加强和保护金融系统基础要素(支付系统,结算与清算系统,基本流动性的供应)的有效性是最为必要的.在日益综合的金融领域,基于风险管理的更加复杂的监管技术已经成为金融监管机构的核心成分.设定特定金融事件和金融危机程序进行模拟仿真有利于我们识别金融体系的弱点,发现决策过程的可能差距.资产鉴定和处置,信用信息的有效性,注册和包括重组、破产清算的金融重构框架,这些组织制度已经成为现代金融监管体系建设的重要部分.基于银行证券保险的传统分业监管容易出现监管漏洞,许多规则是1990年代采用的,然而在金融全球化背景下,作为孤立的金融业务实体在许多金融体系已经不再存在.因此传统的分业监管存在很大的现实局限性,需要用一个综合的风险管理方法取代,即需要建立横跨银行、证券和保险的跨部门方法.

(三)处理金融业竞争的方法需要调整竞争是金融业改善提高的重要驱动力.使金融体系更加开放和富有活力,实现更多的差异化产品.降低金融中介费用,更容易获得的金融服务和增强金融体系的稳定性.这些效果从美国到欧盟等发达国家直至大多数新兴市场经济国家都得到了印证.美国和欧盟的迅速增长归因于国家和地区间放松管制,在新兴市场经济国家归因于银行体系的开放和外资的进入.由于过去十年间金融业的并购重组,出现了许多全球性质的大型金融控股公司,它们拥有资本、技术和品牌上的优势,在经营上具有规模效应,并且出现 了大规模的沉淀成本,使完全竞争难以保证,大规模的金融服务产品引发了高的固定成本和沉淀成本,导致规模优势和垄断优势.在消费者方面,当自动支付与具体的银行账户相联系时,消费者不容易改变金融服务的提供者.在许多股票交易、衍生产品和其他的正式交易市场.所有权和管理结构因为少数所有者的互利正在改变.除了这些因素外,市场和产品的定义变得更加困难,银行和非银行金融机构的业务界限变得日益模糊.这些变化使得传统的保障竞争方式日显不足,需要进行相应的调整.由于金融本质上强调稳定性.意味着金融服务业的竞争被考虑得更加复杂.但至少需要考虑以下两方面的因素.

1　关于竞争政策的制度组织需要改变.全球化条件下金融服务规定的改变意味着许多其他的参与者和观点影响了竞争环境,如电讯业通过电子金融影响了市场结构：金融服务的产品需要配套投入,包括网络服务；像其他行业一样,金融消费者能够得到统一的服务承诺和定价规则.

2　识别和解决竞争问题的工具需要调整.根据银行和金融市场的日数据观测全球金融风险是无法跟上市场变化的.如果不清楚金融产品的特点和金融服务生产销售的打包方式,很难将其他行业更加复杂的分析和实验工具应用进来.例如用传统的行业分析工具很难有效分析银行业的竞争.因此需要开发新的工具.

(四)金融消费者保护问题随着金融服务品种和金融服务提供者的多样性增加,金融消费者保护变得更加复杂.虽然广大消费者仍然生活在原有的生活范式下,但他们需要不断地了解市场环境的新变化.这种改变要求政策制定者关注消费者选择的责任,确保消费者获得正确的信息,对消费者进行正确的教育,当出现纠纷时,用正确的监管和法律工具进行协调,引导他们做出正确的选择.在银行业,虽然产品创新受到很多限制,但产品的渠道已经发生很大的变化,许多新的市场参与者加入,使消费者基于信息的选择变得更加困难.对于消费者已不只是早先传统的意义,由于在消费者保护、竞争政策和保障适当和完整的金融市场功能的发挥之间如何有效地配置资源有点主观,因此,对于所有的消费者来说,如何确保市场更好地运行,为消费者提供正确的交易指引,保护个体消费者,通过正确的信息和消费者教育保证消费者从提供的金融服务中实现最大的利益.成为全球所有国家监管者和政策制定者面临的新课题.

(五)金融监管成本的控制更多金融监管放松的同时,也带来了许多使市场更加有效和合理的再监管.一个长期的问题是在监管成本和监管收益之间如何实现合适的平衡.近几十年来,由于全球化和各国金融监管政策的主动调整,许多新的监管措施发生了变化,新的成本已经被强加给了金融服务业.这些成本直接表现为合规、增加的报告和国内系统的进一步发展等.此外,过量和过度的监管导致金融产品的开发失效,银行因此不能以最小的成本配置金融服务.这些额外的费用和引起的失效最终被转嫁到金融消费者身上,同时过度监管也会阻碍金融服务的使用.监管的成本有的超出了实际的合理要求,需要限制新的监管保持现有的监管流程规则.欧盟2005～2010金融服务法案计划的白皮书强调更好地满足实际需要,而不是更多的监管.政府需要避免过量的监管并且不要对金融业强加太多的监管执行费用,为了取得监管目标,需要对新的监管措施进行持续性的效果评价,严格成本收益的平衡.为了更好地满足金融业发展的要求,在制定新的监管规程时.要多方咨询和提高透明度,反映金融业的要求,兼顾国内外的相应标准.

(六)监管协调的问题为了消除或防止有效金融产品和服务进入市场的障碍,需要结合监管的成本收益评价,实现跨部门的监管方法和产品更大的一致性.金融服务的提供商(银行、保险公司、养老基金、资产管理公司等)和金融功能相似的金融产品之间需要保持协调一致.跨部门和产品的协调可以避免监管套利.使相同的产品受到同样的监管,实现市场公平竞争.采用共同的监管方法有利于金融机构开发综合型的金融产品,实行分类定价,实现在不同金融市场和机构间的跨期交易.从金融稳定和金融服务提供的效率来看,存在金融机构和监管部门间的平衡.目前在许多国家仍然采用银行、证券、保险市场分离的市场运行体系,没有解决跨部门和产品的监管一致性问题.金融工具间理论和实践上的差异在监管制度方面尚不明显.跨市场和国家的金融监管协调不只是区域性的问题,很大程度上依靠国际性的标准.如BCBS,IOSCO,IAIS和CPSS这些国际组织制定的规则标准.这些标准是相关要求的最低标准,但也超出了现有一些国家的需求水平,如Basel(II).这些标准没有强制性,由各国自愿采用,但有的已经成为国际惯例,对各国影响很大,包含广泛的国际规则.

三、新兴市场经济国家面临的金融监管挑战

一方面,新兴市场经济国家非常快地融入全球市场体系,由于这些国家薄弱的制度基础使得国际通用的方法在国内无法实行,国际性的监管实践对于新兴市场经济国家来说存在应用上的困难；另一方面.新兴市场经济国家面临跨国金融服务、金融市场的波动性和路径依赖、国家发展战略的先后顺序、国际标准的本土化、政治经济因素的制约.迅速的金融一体化迫使新兴市场经济国家在较短的时间内做出许多调整,金融部门的监管和政策的制定面临一些特殊的挑战.

(一)跨国金融活动的挑战新兴市场迅速的国际金融一体化吸引了大量外资进入本国资本市场,跨国的金融活动给新兴市场经济国家提出了很大的挑战.一些是技术层面的,如外资银行在本国存款保险机构的负债如何安排,对外资银行存款保险准备金的要求如何确定：不良外资银行引发的风险如何解决.这些问题还没有找到很好的统一解决办法.随着国际化进程的加快,在不同领域出于监管和其他目的成倍增加的报告增加了新兴市场经济国家的奉行成本.在不同国家间监管信息共享中新兴市场经济国家仍处于劣势.单个银行的失败和系统性的银行危机在新兴市场经济国家比发达国家严重,关于处理失败银行的跨国安排较多地考虑了发达国家的因素,对新兴市场经济国家不一定合适.目前处理跨国的金融分支机构在监管者之间尚缺乏实体性的国际框架.由于有限的市场容量,不完全的国际框架使新兴市场经济国家具有明显的劣势.大型的外资银行出现在一些新兴市场,引发了市场波动性问题.给本国的一些借款人和金融消费者带来负面冲击.实践表明,如果外资银行在本国银行体系占了大的份额.可能会阻碍当地信息的产生和信息的有用性,并进一步影响到监管质量.

新兴资本市场的问题也是复杂的.一方面,协调规则和监管也许能够减少商业资本从新兴市场转向国际市场；但是与国际规则保持一致会增加本国企业的公司治理成本和信息披露标准.另一方面,流动性吸引流动性,更加一般的标准有利于促进交易在某一个地方集中进行,如金融衍生品市场采用相同 的合约集中在某一市场.最有活力的市场一般靠近信息产生的中心.由于规模、地点和其他因素在新兴市场不同,地理或时区接近大的市场更有利于实现一体化.这要求新兴市场当地的监管应该针对不同国际市场活动采用不同的策略.

(二)国际金融监管标准的挑战大量外资金融机构和离岸金融的活动,增加了金融一体化进程.重要的国际标准提出了一些基本原则性的问题,如外资金融机构的国家主权和包容性问题.部分全球化减少了新兴国家独立自主的自由和既得利益.限制了当地政策制定者的自由度.随着大量外资的出现,国家在协调外资金融机构和本土企业间将发挥更大的作用.政府仍然能够通过金融体系实现具体的国

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(三)监管执行力的挑战合约被有效地执行是经济发展中的决定性因素.新兴市场经济国家关于标准的关注更多的是它们的执行.制度约束和增加接受力的范围不只是法律和技术上的问题,而且也是执行力的问题.执行要花一些时间完成,需要采用平衡公众的不同执行手段.同时也需要政治意愿和责任来进行执行约束.授予监管人员更多权利的同时,如果没有责任约束要求,将会引起滥用权力的风险.在大多数发达市场经济国家,私人执行机制一直在发挥作用.例如行业标准,通过声誉和私人部门组织的融合,发展为一个非常普通的行业间强制执行机制.但在大多数新兴市场经济国家标准的作用依赖于政府的执行.当标准的执行更多依赖于公共的强制执行和政府行为时也许并不是一个很好的解决办法,完全自由化的私营部门体系也不是最好的,往往是在两者间的权衡.有着大量外资银行的小型新兴市场可能获得来自外国资本市场的溢出效应更大.但在外资金融机构之间用道德劝告和其他工具可能效果有限,政府需要采用透明的方式进行干涉可能效果更好.在有了大量外资金融机构的金融一体化中期,这种方法是可行的.因此最好的方法也许是更多地强调市场力量,使新兴市场经济国家更好地适应国际标准,监管执行更加富有效力.

四、结论

金融监管者和政策制定者已经对过去20年间全球金融体系的系列变化做出了许多反映.许多教训(有时候是昂贵的)告诉我们在促进合理和有效的金融发展方面,什么样的监管方法更能发挥作用：也有许多方面仍然存在很多争论.金融服务业正在发生连续的变化,需要长期关注的问题主要包括以下3个方面：

(一)金融监管标准及其执行力的问题为了适应全球化下的金融监管要求,许多国际标准进行了调整,标准的制定需要保持一个连续的学习过程.关于标准怎样设计和评价以及在国际间实施和沟通,需要给予更多的关注.在全球的标准制定中.很少有新兴市场国家的声音,它们不能够影响强加给自己的条款,处于要么接受要么放弃的境地.标准设置的过程,是区域和全球金融合作的结果,但标准的合理性是一个非常复杂的问题,新兴市场经济国家有着不同的制度体系,因此面临很大的挑战.由于它们很少参加标准的制定,它们的发展水平很难被正确评价并反映在标准里面.在一些关键的监管领域促进一致性标准有利于公平竞争,但它如何得到有效地执行,是否有更多的负面冲击,这些问题需要不断的深入分析.

(二)金融竞争与协调的问题竞争是一种改变的力量.需要各国考虑自己金融市场的具体特征确保竞争性的市场.在许多新兴市场经济国家,往往存在国内市场国际化的竞争局面.由于它们的金融业和实务部门、政府部门之间有太多不容易改变的惯性,金融部门的竞争经常被作为一个事后的想法,而不是作为金融部门发展战略的基础因素加以考虑.金融活动的国际化需要安全有效的跨国清算,需要金融机构母国和东道国的监管协调和信息沟通,资本市场的国际化使金融部门的发展方式发生改变,这些影响了许多新兴市场经济国家的金融发展战略和发展路径,弄清这些影响机制对新兴市场经济国家非常重要.

(三)全球统一金融监管安排的问题为了完成金融全球化的过程,客观上需要有一个全球性机构来承担协调的核心作用,监管整个全球金融体系,避免周期性的金融危机.如何在国际货币基金组织(IMF)、国际清算银行(ICB)和世界银行的基础上,达到上述目标,是目前需要各国共同努力解决的问题.

(责任编校　元　铃)