税制改革方向考

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在城市化背景下,如何调动地方政府积极性,如何解决纳税主体与福利主体的背离,将成为下一次税制改革的可能性方向.

财税体制改革年年都会成为“”热点,今年亦不例外.除了扩大“营改增”试点外,与往年有所不同的是,这一次更多的学者官员将财税改革视为下一轮经济增长驱动的引擎,而城镇化、促内需则成为新一轮税制改革的宏观背景.

分税制待调整

分税制改革的全国性铺开时隔近20年.上世纪90年代初中国的财政陷入了严重危机,财政收入占GDP比重和财政收入占整个财政收入的比重迅速下降.时任国务院副总理朱基为此面临着前所未有的“弱”局面,财政收入占GDP的比重从1986年的20.8%下降到1993年的12.6%,其中政府财政收入占GDP比重下滑至2.8%.朱基辗转17省调研游说,改革上世纪80年代以来的地方财政承包制,打破地方割据,最终形成了地方与三七分成的利益分配格局.政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支,而地方政府则负责提供普通教育、医疗等公共服务.财政收入占GDP比重于次年便上升至6.2%,此后财政收入占比逐年上升,政府的宏观调控能力随之增强.1993年至1995年,GDP分别增长13.5%、12.6%、10.6%,固定资产投资分别增长18.6%、36.8%、17.5%.

在市场经济放开部分束缚的同时,问题却在积累.地方财政收入占全国财政收入比重从1993年的78%下降到2011年的52.1%.中国社科院经济研究所副所长张平在2月底经济参考报主办的中国宏观经济高层论坛上告诉记者：“1994年分税制改革典型地打破了改革开放以后所谓财政承包制的路数,统一了工业化过程中的收入规则.这次大改革解决了收入的问题,却没有解决支出问题,也没有解决与地方的分配问题.分税制改革让我们看到的第一个图像是财政收入起来了,解决了收入的集中.但是地方财政收入下降,与此同时,地方政府的支出并没有减少.由此,地方财政盈余都是负的,一直成为解决不了的问题.此后的卖土地的直接土地财政是我们看到的对地方政府的补偿制度.”部分地方政府的财政收入中土地财政占比达到60%,造成严重的“土地财政依赖”.

财政收入与财权的高度集中也催生了“跑部钱进”现象.地方财力的吃紧,希冀通过财政的转移支付给予部分补贴.由此引发的最直接现象便是地方驻京机构的迅猛增长.据统计,1991年北京的市级以上的驻京办事机构数量为186,而进入21世纪的头十年不仅市级以上的驻京办翻番增长,县级政府的驻京办的队伍更为庞大,数以千计.尽管在2010-2011年国务院要求撤销各类不合规定的驻京办,但这类机构依然改头换面潜伏在京城.一份由国务院印发的《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》并未解决根本问题.

2012年以来的“营改增”试点工作的推开,导致地方政府财政收入陷入更加窘迫的境地.原本属于地方税收的营业税,改为增值税后则为国税,成为财政收入.2012年,地方土地财政不景气,税收减少,县级政府出现拖欠教师和公务员工资,债台高筑,不少地方政府出现提前征收企业2013年至2014年税收的事件.

张平已经连续两年专题研究城市化对城市的影响,在他看来,财税体制还遇到另一个问题,即中国的城市化近年来发展迅速,从2011年开始,城镇化率已经超过50%.

城市化作为新的中国经济的基础,已经有别于改革开放早期的工业化阶段.

财政部财政科学研究所所长贾康表示,十年前一个地方政府招商引资,政府、企业、居民都非常高兴,因为居民可以得到就业,政府可以得到税收,企业可以得到发展,这就是一个工业化的逻辑.但是现在竟然居民不愿意做工业,进而发生很多件,因为工业项目带来了环境污染,这是城市化带来的新产物.在城市化过程中,利益主体的目标已经由之前的工业化发生裂变,转变为多元化.

张平告诉记者,在利益主体多元化的同时,我国的税制结构也需要做出相关调整.目前的财税体制下,政府税收的90%来源于工业部门,然而享受城市福利主体的市民却都在要求城市去工业化,搬离工业部门.工业部门一方面是征税基础,一方面又背负环境污染的骂名,这就造成纳税主体与承担享受社会福利主体的彻底分离.

以上诸多经济与社会问题直指财税体制的短板.全国政协委员亦向媒体公开表示,1994年以来的分税制改革对我国的经济发展起到了很大的促进作用,但从过去几年运行的实际情况来看,确实到了需要重新梳理改革的时候,而加快财税体制改革便成为下一步改革的难点.

城市化带来新格局

中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇认为,“1994年以来的财税改革是零敲碎打的改革,不易形成合力,亟待全方位突破.财税改革应致力于完善国家财富管理制度,形成国家财政合力,以更好地服务于成熟市场经济体制建设.全方位财税改革强调改革的联动性.”

张平表示,中国城市化进入新的历史阶段,需要在城市化角度下的进行财税大调整.“要从工业化为基础的征税体制向着以城市市民为基准的城市体制进行一定的转型,通过这种转型,能够融洽工业化和城市化现阶段的进程.”

“过去的城市化是工业累计的城市化,无论是我们工业累计的开发区,后来转成城市用地,还是用我们工业累计的财富促进城市发展,通过先工业化,后城市化,索引城市化发展的第一阶段,这都是需求拉动型的城市化.”事实上,通过需求提升城市化率的观念相当主流,很多学者谈到城市化,测算每年城市化一个百分点能拉动多少投资,拉动多少社会福利等等,并以此算出中国城市化能维持到几时.张平坦诚：“未来如果城市化仅说需求建设,不讲工业部门和产业的相容性,探讨城市化与产业发展的相容性,未来哪来的就业?未来人口怎么去聚集?未来的发展都成了很大的社会问题.现在我们需要从供给角度去研究城市化和产业的相容性,通过城市化集聚效率,导致创新,人的教育密切和创新,推动工业化转型升级.总之,城市化的发展,必须要跟产业效率提升相匹配,跟产业发展相融合.”这样的发展思路也就能解决大量的三、四线城市过度发展房地产成为“鬼城”的问题.张平表示,此前社科院已经出过一个调研报告,提出了财政改革的重要性.第一,他们强调了和地方财力与事权匹配的建立.作为地方政府代表的珠海市长何宁卡则提议要充分考虑地方经济发展的需求和地方政府运用税收调控经济的能力,赋予地方政府适当的税收立法权,赋予地方政府有条件的举债权.第二是构建地方税体系,地方政府应有以城市为主体的地方税收.在这方面我们可以看到过去“营改增”就意味着地税局的失业,因为营业税过去归地税局管,增值税是归国税局管,营改增以后地税局的主税种没有了,地方一定要有地方税制的总税种.根据全球的地税的总税种来探讨,基本有以下几个：第一是财产税,包括房产税和遗产税；第二是在国外非常普遍的消费税.国外购物的清单上都会在价外附上消费税,这两个税加上个人居民综合所得税,这些税都是我们看到的地方税收的新形态.

过去所谓的工业化只对企业征税,却并没有推行过一个针对个人和家庭的征税体制,未来的城市化背景下的纳税体制应该转变为纳税主体与要与未来社会福利享受的权利相匹配.而“只有构建地方税的体制向个人开始征税,才有可能真正为企业减税,也才有可能建立一个与城市相匹配、收入与支出配套的福利制度.”张平认为.

税制细则猜想

受中国经济体制改革研究会委托,由北京师范大学中国收入分配研究院承担的《遗产税制度及其对我国收入分配改革的启示》课题研究称,我国已经基本具备征收遗产税的条件,并建议将500万元作为遗产税起征点.该课题进行了188个国家的信息收集和检索,发现有114个国家在开征遗产税或对遗产课征其他税收,占比61%.

研究还发现对遗产征税国家多是当今最具效率和竞争力、科技领先的国家,其GDP总量占到全球总量的70%以上.

从大方向上看,征收遗产税将成为我国税制改革无法回避的问题.作为针对居体的直接税税种之一,对于调节贫富差距、增加地方税收都有积极意义.至于什么时候开征,起征点是多少,贾康表示,这些目前都还不明确,研究机构的方案只是一个设想,需要做出整体性考虑.

尽管遗产税与房产税的界定清晰有所不同,但都需要技术、制度、社会各方面条件的完善.

杨志勇撰文表示：“房产税在未来地方税收收入中的地位必然提高,但个人住房房产税的开征应谨慎.房产税是一种为地方公共服务融资的税种.技术条件是房产税开征的必要条件,相对容易实现.在间接税税负仍然较重,房价中土地出让金所占比例较高,房地产各种税费还在收取的条件下,直接向个人征收的房产税还是暂缓为宜.社会能否接受,即社会条件应该是转型期的中国最需要考虑的问题.

杨志勇并不认为有必要将房产税用于调节收入分配差距.如果征收,也应该考虑先从商业房地产入手,而针对个人的房产税则可以选择小产权房试点.

此外,杨志勇表示应该取消增值税、企业所得税、个人所得税收入存量归属的规定,实行真正的共享,打破既有的条条框框,同时取消税收返还,并入一般性转移支付.

张平告诉记者,一旦个人在开始进行纳税以后,就要求政府的透明化,而且要极大降低政府的转移支付.“因为以前中国的纳税人是企业,中国的个人并不是真实的纳税人,尽管个人是间接纳税,但不是直接纳税人,所以社会监督体制也不可能相一致配套.”

新的一套城市化带来的税收调整和整个改革,在2014年需要做出调整,通过这些改革能够处理好转变政府的目标和政府的行为模式.