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摘 要《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第二条明确规定了行政机关改变被诉具体行政行为的限制原则：“不违反法律、法规的禁止性规定”；“不超越或者放弃职权”；“不损害公共利益和他人合法权益”.本文结合此条文,对于行政诉讼和解的限制原则发表拙见.
关 键 词行政诉讼和解撤诉
中图分类号：D924.3文献标识码：A
2008年2月1日,在我国正式施行的《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（以下简称《撤诉规定》）是针对《行政诉讼法》第五十一条作出的司法解释,进一步规范了行政诉讼中行政机关改变被诉具体行政行为与当事人撤诉的行为.这种因被告改变被诉具体行政行为,原告同意并撤诉的,从字面上看是当事人撤诉的一种情形,实际上是行政机关与当事人和解的过程,和解是撤诉的原因,撤诉是和解的结果.值得肯定的是,通过这种和解的方式解决行政争议,相应的审判程序可以省略,诉讼成本得以降低.然而,从行政法基本原则及行政权的特殊性质看,并非任何行政争议都可以适用和解,行政诉讼和解必须有严格限制,否则,可能会导致滥用和解权,影响行政诉讼立法宗旨的实现.
一、合法性之限制
行政机关的一切行为应依法而为,受法之约束.显而易见,在行政诉讼和解过程中,行政机关改变被诉具体行政行为的行为也应受法之约束,不得任意为之.依据行政行为的内容对行政相对人是否有利为标准,被诉具体行政行为可分为授益行政行为和负担行政行为.对这两种不同类型的行政行为,合法性的限度应有所区别.
(一)和解对象为授益行政行为.
如果和解对象是应否给予行政相对人以给付的,依据行政相对人授益行政行为请求权是否存在,可分为三种.
1、行政相对人存在授益行政行为请求权的情况.在这种情况下,行政机关则必须作出授益行政行为,对违法或者不当的被诉具体行政行为予以纠正,不得引诱行政相对人做任何程度的退让.因为当行政相对人确实符合法律规定的所有申请条件时,应当视为当事人的权利已经成立,任何行政机关不得剥夺或者侵犯.
2、行政相对人确实不存在授益行政行为请求权的情况.在给付行政领域,行政机关的行为必须经法律授权.因此,当行政相对人不具备法律规定的全部申请条件时,行政机关具有不作为的权能,这既是行政机关的权力,也是行政机关的义务.此时,行政机关不能片面追求案件的和解而作出让步.
3、请求权存在与否不明确的情况.当行政相对人请求权存在与否不明确的时候,行政机关可以作出授益行政行为,也可以不予作出.如果作出授益行政行为也不会侵害依法行政的基本原则,此种情形,在行政诉讼中双方当事人可以进行协商,行政机关也可以通过改变被诉具体行政行为,作出授益行政行为来达成和解.
(二)和解对象为负担行政行为.
如果和解对象不是应否给予行政相对人以给付,而是有关命令行政相对人应该承担义务的争议.依据法定变更事由是否存在,可分为两种情况.
1、存在法定变更事由.如果法律、法规明确规定了被诉行政行为变更事由,行政机关就没有选择的余地,就必须依照法律、法规的明确规定,予以变更.
2、不存在法定变更事由如果不存在法律、法规的法定变更事由,行政机关则有选择的余地,只要不违反法律、法规的禁止性规定,就可以通过改变被诉具体行政行为与当事人达成和解,对此,人民法院应当裁定准许.
二、公共利益之限制
公共利益的维护及提倡,可以说是现代国家积极的任务,也是许多实际政治运作行为所追求的目标之一.在现代理念里,公共利益也往往成为国家各种权力行为合法的理由.当然,如果行政行为的改变将会对公共利益造成重大危害的也不得被改变.我国立法也规定了公共利益对行政机关改变被诉具体行政行为的限制.《行政许可法》第六十九条第三款规定,依照前两款的规定撤销行政许可,可能对公共利益造成重大损害的,不予撤销.同样的,行政机关在个案中,纵使有权以和解的方式行使其公权力,仍须顾虑公益的维护.实践中,通常当当事人相互让步的范围明显不成比例时,即可认定此种和解违反公共利益,法院可以裁定不予准许.
三、信赖保护原则之限制
信赖保护原则与行政处分的撤销最有直接的关系.按照信赖保护原则,行政行为一经作出就具有确定力和公定力,非有法定事由和法定程序不得随意撤销、废止或改变.因此,行政诉讼中行政机关也不能随意改变被诉具体行政行为,特别是当第三人已基于对该行政行为的信赖而采取了某种行动,达到不可挽回的地步时,行政机关不能为了解决行政争议而无视第三人的合法权益.如果单纯为维护法律的纯洁性而机械地按照依法行政原则改变该行政行为,则意味着对他人合法权益的损害.从公共负担平等的角度讲,在行政相对人享受改变行政行为带来的好处的同时,却让他人承担非正常的损失或牺牲,显然是有失公平的.
总之,行政诉讼和解必须受到上述原则的严格限制.否则,既会损害行政审判的司法权威和公正,又不利于行政争议的真正解决,表面的和解也许会成为更深层次社会矛盾的导火索.《撤诉规定》只是最高人民法院作出的司法解释,位阶过低,从长远来看,行政诉讼和解制度的规范还必须提升到立法层面.
（作者：江苏省如皋市人民法院助理审判员）