“县改市”重启

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2013年1月24日,民政部批准吉林扶余和云南弥勒两县改为县级市.此举是否意味着停滞16年之久的“县改市”政策开始松动?“县改市”究竟是什么样的一种政策?在中国城市化进程中发挥了怎样的作用?为今天的政策制定提供了哪些经验和教训? 县改市政策的来龙去脉

上世纪80年代初期,我国经济起飞的同时,人口流动迅速增加.农村居民涌入城市寻找就业机会,城市的工商服务业得到发展,基础设施向原来的城市边缘蔓延,常住在城镇的居民数量扩张,于是城镇化率得到提高.

这种自然的经济规律,对以往抑制城市化的行政区划制度造成了冲击.城镇经济功能扩张的同时,相应地要求行政权力和管辖范围进行扩张,于是就有了设立“建制市”“建制镇”,或是将已有建制城镇扩大的需求.

此时有两个选择.一是面对自然的经济集聚过程,是发展小城镇好还是集中发展大中城市?当时的整个制度,还留着计划经济时期的深深烙印.结果优先发展中小城镇在上世纪80年代初期成为政策主导思想.从1983年至今,共新设立了超过430个县级市.而在1982年底的2133个县级行政单位中,才仅有133个是建制县级市.

第二个选择是关于“整县改市”还是“切块设市”.中国的行政区划管理体制,是以层层嵌套的疆域型管理为基础,并不重视以经济功能所定义的城市独立性.加上对切块设市的行政成本的考虑,对集聚在“点”上拉大“点”和“面”之间城乡差距的担忧,以及对日后城市再扩张所面临的土地资源束缚的担忧,“切块设市”没有成为主流.

本文无意评价当初这些选择的优劣,因为当时决策者和专家所掌握的信息非常有限,我们管理城市的能力也是非常薄弱的.而设市的标准,在历史上有过多次变化,总的来说是越来越看重原来该县的非农人口数量和比重、工业产值总量和比重,以及财政收入等.从这些标准的设立和调整过程来看,设市的规定显然是为了挑选出那些底子扎实、集聚潜力大的县,通过赋予其建制市的称号、权力,让其能够更好地吸纳人口和积聚资源,实现更快的经济发展,为居民提供更好的公共服务. 县改市暂停

县改市带来了大量的政策优势.县改市相比于普通的县,在税费收入、审批权限、土地指标、财政人口、官员级别等方面有几十项好处.上世纪90年代中期,县级市的称号就像这几年的公司上市指标,吸引着各地来争抢,排队等待审批的多达几十个县.

然而,县改市在1997年悄然暂停.一般分析认为,暂停的原因主要是对县改市泛滥造成假性城市化的担心,以及户籍管理、行政管理等方面产生的诸多问题.事实上,大量的县改市案例,并没有满足当初设定的设市标准.我在2011年的研究就发现,按照1993年颁布的标准,在1994年-1997年这四年间的99例县改市中,仅六个县满足非农人口数量和比重、工业产值总量和比重、财政收入这三项主要指标.

2012年我与合作者又发现,县改市所产生的县级市,没发挥出城市的集聚效应,在经济增长率方面并未胜过那些没有改成县级市的县.尽管县级市相比于县,财政收入和财政供养人口扩张更快,但在创造制造业和服务业就业方面,以及在教育和卫生等公共服务的指标方面,县级市都没有明显胜过县.

分析发现,除了县改市标准未严格执行,导致许多县级市自身集聚潜力不足以外,政府部门的扩张,亦挤占了非政府部门的发展空间,使得各种资源不能配置到效率最高的部门.此外,县级市的规模过小,在激烈的地方竞争中难以匹敌大中型城市,也是县改市政策结果不尽如人意的原因. 转向大中城市

1997年县改市暂停后,行政区划的调整转向以原有大中型城市的扩张为主.大量的县（市）改区,成为大中型城市扩张发展空间、获取土地的最好办法.仅在1998年-2002年,就新设了95个市辖区.不少县在1997年以前县改市后,又进一步成为所在地级市的市辖区.此外,地改市政策也一直持续进行.地级市从1982年的109个增至1997年的222个,2004年达283个.

县改区和地改市,都是围绕地级以上大中城市的扩张而进行,与1997年以前县改市泛滥背后所体现的以中小城镇为主的发展思路,事实上已经大相径庭.这反映出本世纪初城市化政策的偏向.“八五”计划提出“严格控制大城市规模”,而“十五”计划和“十一五”规划中,除了强调大中小城市和小城镇的协调发展外,还特别强调了城市群和大城市的龙头作用.

以大中城市为主的城市化发展思路,无疑可以充分利用现有城市的集聚能力,体现城市的规模效应,避免资源分散利用、规模不经济的后果.然而,具体到“县改区”和“地改市”这两项政策的实施,则正好赶上国有土地出让制度的建立和征地范围的扩大这样一个时间点.其结果已经尽人皆知：城市化的实质——人口的集聚和密度的提高——被忽略,城市区域的扩张加速,土地财政大行其道,人口城市化落后于土地城市化. 经验教训与政策展望

近年来,城市化发展思路再次转向.各种政策文件中,频频出现以中小城市和小城镇发展为重点的提法,“城镇化”这一提法也愈加固化.自2005年以来,省直管县、扩权强县的呼声和实践一度兴起.与此同时,随着耕地保护力度的加强,以及土地指标跨区域流动的限制,全国上下,小城镇的建设轰轰烈烈.

行政区划管理的长期僵化,也引发了许多地方的反应,河南濮阳县西辛庄村挂牌“村级市”就是一个朴实的尝试.一旦政策稍有松动,必将刺激各地敏感的神经.此次吉林扶余和云南弥勒县改市,必将大大刺激地方对新一轮行政区划改革的期待.

回看改革30余年关于偏重大中城市还是小城镇发展的争论,以及相应政策思路下的政策实践的后果,可以得到两点重要的经验教训.一是城市的集聚能力需要得到足够认识,千万不能忽视小城镇集聚能力低的客观规律,以及小城镇人口继续向大中城市集聚的现状.

二是行政主导的设市机制应该得到改变.1997年前以县改市为主的政策,1997年后以大中城市为主的县改区和地改市政策,初衷都是好的,但结果不尽如人意,说明设市机制存在问题.其他国家以城市为中心、注重“点”的集聚作用的发展经验,以及给予城市高度自治权、让市场决定空间资源配置的做法,应该得到足够重视.僵化的行政区划管理不应该成为城市发展的桎梏.