新一轮“撤县设市”大潮来临?

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2013年1月24日,吉林扶余、云南弥勒“县改市”；2月19日江苏南京完成全部“县改区”,南京市由11区两县精简为11个区,苏南地区结束“县域时代”.民政部在一月有余的时间内连续批准两个名单,这一动作被看作是“县改市”终于全面解禁的信号.据统计,仅在广东、贵州、云南、陕西四个省份,就已经有60多个县提出了撤县设市（区）的申请.

与此同时,“撤镇设市”的想法也在一些东部省份酝酿.去年年底,浙江宣布在首批入选的27 个实力强、人口多、城区面积大的中心镇开展小城市培育试点,并争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点,将条件具备的镇升格为小城市.此外,江苏、山东、湖北、安徽等省份已经或计划开展镇级市或强镇扩权.

近日,国家发改委副主任张晓强在博鳌论坛上表示,《促进城镇化健康发展规划（2011～2020年）》初稿编制完成.该规划将涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇,还未正式亮相,各方就已经开始摩拳擦掌,准备迎接“新型城镇化”的10年机遇.据报道,目前,全国酝酿撤县设市（区）的县已经有百余个,新一轮的“县改市”、“镇改市”大潮即将来临. 被压抑的“县改市”

借着“新政城镇化”的契机,各地重提“县改市”,让这一已经冻结15年的行政区划调整再次回归.

1997年3月12日,国务院批准了最后一个撤县改市的行政区湖北汉川市,为80年代以来的“县改市”热暂时划上了一个句号.中国行政区划与地名学会副会长浦善新指出,上一轮的“县改市”热潮满足了1980年代中国经济社会发展的需要,整县改市模式基本克服了传统切块设市模式的弊端,解决了切块设市模式造成的市县并存、同驻一地、重复建设的问题,精简了机构,减少了行政编制,有利于县级政区的稳定.

但从长远看,整县改市模式违背了设置城市型行政区的基本宗旨,失去了设市的意义；市区农村人口比重过大,城郊比例严重失调,城乡概念模糊,不利于城乡分类统计及与其他国家的横向比较,“假性城市化”造成城市化水平的混乱；市县在地域上趋于一致,市政府在管理对象上与县没有区别,无法突出城市这个中心,集中精力强化对城市的规划、管理、建设,甚至会造成城乡两方面管理的顾此失彼.

在“建制城市化”、“假性城市化”的发展模式下,为“县改市”而走后门、拉关系、上报假材料等情况时有发生,并在上个世纪90年代达到顶峰.建设用地扩张进而占用耕地的现象也初步显现,政府这才于1994年紧急叫停“县改市”,1997年下半年正式冻结.

此后10年,中国的城市化进入到了飞跃性的发展期,特大城市的形成、高城镇化率都是在这一阶段实现.与此同时,许多县的体量都在急剧增大,无论是人口规模还是经济总量的各项指标都达到或超过1993年国家出台的撤县设市标准.

被压抑的“县改市”也随之积聚了更强烈的冲动.浦善新说,地方政府要求解冻的呼声时起时落,有的地方甚至准备了相关的上报材料,只待政府一声令下.

在此背景下,禁令开始逐渐松动.2004年,民政部提出了新的撤县设市标准建议,对地区生产总值,财政收入,二、三产业占地区生产总值的比重,城区自来水普及率,污水处理率,城区绿化率和从事非农人口占就业人口的比例等指标均有大幅度提高.尽管如此,“县改市”的阀门并没有完全打开,直至2010年,民政部只批复了云南蒙自、文山两个县撤县设市,江西德安县部分区域设立共青城市的申请.

2010年可以看作是“县改市”有望正式解冻的转折点,当年的十一届全国人大常委会第十三次会议上,表示将积极研究完善设立县级市的标准,把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县（镇）,适度改设为市.2012年的全国“”上,全国人大代表单晓鸣递交建议,尽快解冻15年前不许撤县设市的规定,给如今一些符合条件的县“升格”,有效缓解“大城市病”等诸多问题.尽管如此,撤县改市的步伐并未提速.自2011年以来,只有新疆北屯市等个别地方获批.在“县改市”受困的情况下,撤县改区成了很多地方政府新的城市化突破口.

县域经济“做大做强”的冲动、大城市发展的瓶颈使“县改市”在新型城镇化的助推下重新上马,如何避免90年代的“假性城市化”、重启市镇体制改革则是一个全新的命题. 扩权强县

尽管户籍、土地管理制度并没有进行根本性的改革,与上世纪90年代相比,新一轮“县改市”所依托的社会经济环境已经发生了巨大改变.2012年全国中小城市综合实力百强县中,县级市占据前30强中25席,前10强中的9席,江苏昆山、江阴、张家港、常熟、吴江等县级市已进入GDP“千亿俱乐部”.

中国城市经济学会中小城市经济发展委员会秘书长杨中川2012年在接受媒体采访时称,“在全国2206个中小城市中,县级市经济总量和财政收入占据半壁江山,未来,县级市将成为中国城镇化发展的中坚力量.”

扩权强县无疑是城镇化的下一个增长点.长久以来,如何释放县域经济的活力一直是行政区划改制的中心议题.此次改革可以说与2009年政府提出的“省直管县”重大战略、80年代的“县改市”一脉相承.

“‘撤县设市’对集村成镇、并镇成城、连城成市、加速城填化建设步伐和规模起到了一定的作用.1997年,城镇化率达30%左右,去年城镇化率到了52.6%,一半的人已经在城里了,很多县城的人口规模、产业支撑已经有一定的规模.但与世界城镇化的标准系数还有一定的差距.中国到现在为止,才658个城市（包括最新获批的三沙市）,城市的规模和我国的人口数量还是不匹配的.”国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏说,现阶段城市的数量太少.

学界普遍认为,撤县设市已经到了必须重新开启的时候.国家行政学院经济学部教授张占斌说,过去收紧设市政策自有道理,但是伴随着经济社会发展,长期下去也有问题,这个政策在推进城镇化发展的大背景下,也需要改进.

浦善新也表示,今后增设大量的市是大势所趋.他曾撰文称,1997年以前,我国市的增长趋势与城镇化发展轨迹高度正相关,而县改市冻结以来则呈负相关,呈停滞、倒退趋势,与城镇化的高速发展相背离.另一方面,1980年代以来作为主导的县改市模式有明显的局限性,不符合设置城市行政区的基本宗旨,也从根本上限制了市数量的增长.

“解决中国市的发展问题,不是简单地恢复县改市,而是在充分理论准备和宏观考量的前提下,研究行政区划的总体改革思路,探索新的市制改革方向.”浦善新说.他建议按照实行省、县、乡制的行政区划改革目标,创新市制.第一,以市为基层城市型政区,总人口5万人以上,其中城镇人口的比重超过70%的乡级政区可改设市；第二,以都市县为县级城市型政区,城镇人口占总人口的比重超过60%,且至少有一个50万人以上大城市的县级政区可改为都市县.

新一轮的“县改市”必然对公共服务、社会保障和户籍制度提出更高的要求.只有解决长期生活在城镇,却并没有市民身份的1.6亿农民工的“半城镇化”问题,实现城乡一体的教育、医疗、就业等公共服务体系,才能避免粗放型的“城市化”.与此同时,“撤县设市”的口子一开,势必带来行政区划的大规模调整.如何避免新的行政层级的设置带来官僚机构的自我膨胀也是学界所担心的风险.易鹏表示,“撤县设市”可能会增加行政成本,会扩大县级改市以后发展城市的冲动,进而导致投资大跃进或者“人为造新城”,必须警惕“撤县设市”变成政府扩权.