提升公信力:本科评估中的信息公开参与协商

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摘 要 ：公信力反映了公众对教育评估的广泛认同、普遍尊重和系统信任.首轮本科教学工作水平评估的公信力较低,很大程度上与评估信息公开的程度不足及参与协商机制的缺失有关.信息公开影响师生及公众的知情、参与和协商,并决定着对评估的监督效力,影响评估的形象与声誉,信息公开与参与协商改变着评估的范式,影响评估的专业化水平.信息公开及参与协商对于评估公信力水平的提升具有重要意义.制定信息公开的执行标准,自觉构建评估参与及协商机制,落实信息公开及参与协商的工作机制并纳入元评估方案中,是当前教育评估程序改进及策略选择的重要方面.

关 键 词 ：公信力；本科评估；信息；元评估

中图分类号：G649.21文献标识码：A文章编号：1671-1610（2012）06-0092-06

公信力是指公共权力领域与公民社会领域中,以组织形态存在的行动者及具有公共性的抽象物因赢得公民的普遍信任而拥有的权威性资源.[1]公信力表征公共组织因其具有公平、正义、效率、、责任等信用资源而获得公众认同、尊重和信任的状况,是公众对公共组织总体印象所做出的一种判断和评价.教育评估公信力反映了公众对教育评估的广泛认同、普遍尊重和系统信任.“教育的成功与否往往取决于生活环境中一定的内部氛围和教育者与受教育者一定的情感态度.”[2]参与者对教育评估的态度、情绪等直接影响着教育评估功用的发挥.良好的公信力是教育评估和谐发展重要的社会资本,也是整个教育管理体系最具根本性的保障.

一、公信力严重透支：本科教学评估的实践困境

20世纪60年代以来,伴随高等教育大众化的进程,以美、英、法等为代表的西方国家先后开展了认证、评价、审核等诸多教育质量保障活动.80年代中期开始,我国各级各类教育的内外部管理中开始有计划地组织实施以提高质量为目标的教育评估活动.2003年开始2007年结束（实际于2008年上半年完成）的首轮普通高等学校本科教学工作水平评估标志着周期性的高等教育评估制度的确立,期间589所高校参与评估.对首轮本科教学评估,人们褒贬不一.有调查表明,74%的高校师生认为教学评估改善了教学工作,提高了教学质量.[3]也有调查显示,认为有效性“较好”和“很好”的比率之和占24%,认为有效性“一般”的比率占40%,而认为有效性“较低”和“很低”的比率高达36%,[4]李延保先生曾经做过调查,其中96%的高校领导和中层干部认为评估非常重要,非常有效[5].然而,他的另一份调研却显示[6]：

就连那些亲自参与并深深感受到“评估”给高校教学建设带来显著推进作用的学校领导和评估专家也讳言‘首轮评估’的积极意义和作用,生怕沾上了“评估的腥气”,真叫人不可思议.冷静下来,许多问题,包括“评估”的社会性问题值得高校管理者反思.

对此,教育评估组织的领导者亦发现[7]：

高教战线对待评估工作存在一定的偏差,其中就有认识误区,对评估的认识停留在上一轮评估出现的一些问题上,认为评估是搞形式主义,例行公事,害怕评估影响学校正常教学秩序,干涉学校办学自主权,“谈评色变”.

公允地讲,首轮评估取得了一定的成就.正如吴启迪所指出的那样[8]：

教育评估作为中国高等教育改革发展历程中一项重要的制度创新,在促进政府加大高等教育经费投入、高校深化高等教育教学改革、提升管理水平等方面发挥了重要作用.

尤其是在[9],

世纪之交,高等教育规模急剧扩大,资源投入严重不足,质量面临下滑的危险,这种形势下,开展教学评估可谓非常及时、非常重要.评估最大的作用在于促进了高教战线和全社会质量意识的觉醒,明确了教学工作的中心地位和教学工作的方向,促进了教学资源的投入,改善了办学条件,强化了教学管理,确保了教学质量.

张会杰：提升公信力：本科评估中的信息公开及参与协商虽然“成效是客观的,不能否定的”,但评估相对人、利益相关者及社会公众对教育评估的尖锐批评提醒我们不能仅仅满足于评估活动之于教育教学条件改善方面的表面成就.一种社会制度仅仅具备技术合理性的条件是不够的.评估不仅要评出效率、评得准确、符合评估的目标和精神,还应使人感受到评估过程是公平合理的,即正义要实现,而且要以人们看得见的方式实现.教育评估公信力属于关系性范畴,既取决于评估理念、评估行为与评估效率,也与公众的认知及判断密切相关.当前阶段,公众对教育评估认同、尊重及信任的水平还很低,“生怕沾上评估的腥气”、“谈评色变”现象的存在表明教育评估公信力透支状况的严重性.这种状况的形成原因比较复杂,很大程度上与评估信息公开的程度不足及参与协商机制的缺失有关.2011年10月,教育部正式发布《关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》（以下简称“本科评估新方案”）,这一文件的发布意味着新一轮本科教学评估工作正式启动.为提升教学评估的公信力,切实改善教学评估在教学质量推动方面的作用,有必要从信息公开及参与协商的角度对教学评估加以探讨并对评估程序进行适当改进.

二、信息公开及参与协商对本科教学评估公信力的影响

现代大学从社会边缘走向社会中心,高等教育成为社会利益的汇集点和公众普遍关注的热点.在公共舆论场内,教育管理者、师生、自由评论者、大众媒体等针对高等教育、教学评估的各种主观立场、态度、情绪与意见持续不断地相互碰撞,相互竞争.教育评估有着鲜明的公共性,“恶猜公权”本是宪政原则的公共理性之一,基于公众的负面感知与评论,不能简单抱怨公众不理性,反而应当坦诚相待,强化信息公开及参与协商,主动接受师生与公众的监督.评估主体必须做一些公平而谨慎的努力来帮助所有的利益相关团体至少在能达成一致的（原本有可能存在分歧的）地方取得共识.[10]186

(一)信息公开影响师生及公众的知情、参与和协商

评估信息公开指评估参与主体将评估活动中产生、获取的评估信息及时、准确地向学校师生和社会公众公布,这些信息允许用户以查询、阅览、复制、下载、收听、观看等方式使用.信息公开制度的构建意在保障公众的知情权,落实服务性理念.[11]评估信息公开是师生和公众知情权的本质体现,是师生对教育评估参与和协商的逻辑前提.当前本科教学工作评估的组织机制,从迎评高校的角度看,通常成立由校领导、教务处长等组成的评估领导小组,这是高校迎评工作的权力机构.通常由教务处（部）抽调人员组建迎评工作小组,一些高校也有专门的评估办公室,他们在评估领导小组的直接领导下负责处理评估的日常事务,联络、协调校内各院部系所的评估事宜,以及协助评估专家组进校的实地考察等.评估工作小组或评估办公室是迎评工作的办事机构,是评估信息的集散中心,诸多评估信息如自评报告通常由该机构起草,并由评估领导小组组长审核或小组会议审议,评估过程中产生的评估信息,如正式的评估报告文本等也反馈给评估工作小组. 本科评估新方案强调低重心、常态化的教学质量保障,从评估政策初衷上看[9]：

高校的自我评估是学校内部质量保障体系建设的基础,具有长期性、战略性和广泛群众性,尤其是强调发挥高校师生员工在自我评估中的主体性,自觉性和创造性.自我评估实际上是高校全方位的自我反思,是建立学习型、反思型和创新型学校的内在需要.

从实际的运行程序上看,学校的评估工作还是采用面向上级主管部门、面向专家的迎评思路,评估工作小组与师生的评估合作关系是不对等的,师生有义务向评估工作小组负责,但评估工作小组掌握的信息向师生公开的程度并不充分,广大师生是被动的参与者或旁观者.整个迎评体系处于封闭或半封闭状态,这种单向度的评估工作机制无法为师生和公众的广泛参与、对话与协商提供必要基础,难以发挥师生员工在自我评估中的主体性,自觉性和创造性,“以评促建、以评促管、以评促改、评建结合,重在建设”的前景是模糊和不确定的.从评估赢得公共信任的角度来看,这些抽象的、宽泛的评估信息难以使师生与社会公众心悦诚服地认可并接受评估结论,难以增进他们对评估权威性、合理性与公正性的普遍尊重和系统信任.

(二)信息公开及参与协商决定着对评估的监督效力,影响评估的形象与声誉

教学评估是对教学的价值判断,任何一个判断都是主客观标准的结合,评估专家有很大的自由裁量空间.[12]大学领导者及行政主管部门在追求公共利益的同时也会夹杂着自身效用函数实现的愿景,本科教学评估的优良表现成为显示办学政绩的主要渠道.受不良社会风气的影响,教育评估也面临社会诚实守信的考验.季平认为[7],

在上一轮评估中也发现,有些高校不是把主要经历放在“自评自建”和“自查自纠”,而是“弄虚作假”和“等查待整”,甚至有的学校费劲心机到处“游说”和“公关”.

从评估组织方来看,因缺乏有效的制约机制,政府主导的评估评比常常成为“权力寻租”的载体,近几年,仅在政府部门,全国共撤销评比达标表彰项目73726个[13],这一数字表明各类评估评比活动的泛滥.在本科评估的实践场域,评估过程中失范及诚信缺失现象也比较严重,“生怕沾上了‘评估的腥气’”,“谈评色变”现象说明教育评估的公信力已被严重透支,评估组织、评估专家和迎评高校的形象和声誉令人堪忧.对此类问题,《第四估》有专门论述[10]3：

如果拥有信息本身是权力,那么隐瞒信息是对这种权力的削弱,如果委托者可以决定公开哪些信息,对谁公开,何时公开及用何种方式公开,那么,这一规则明显地有利于那些早已掌握这些信息的人,甚至有助于扩大他们的权力,从而剥夺那些处于信息劣势的人的权力,甚至是知道得越少越无权.

本科评估新方案第12条提出,“切实推进‘阳光评估’.评估机构、参评学校人员和评估专家要增强责任感、使命感,自觉遵守评估工作规则规程,规范评估行为.建立评估信息公告制度,评估政策、评估文件、评估方案、评估标准、评估程序以及学校自评报告、专家现场考察报告、评估结论等均在适当范围内公开,广泛接受教师、学生和社会各界的监督.”然而何谓适当范围,并未明确界定或列举说明,缺乏具体标准和操作细则,巨大弹性使得公开什么、公开多少、何时公开取决于迎评学校.缺乏明确的标准成为制约信息公开的主要原因.迎评学校首先会考虑自己的便利或本部门的利益,选择“有利”的信息予以公布,而回避相对不利的评估意见,个别情况下甚至公布一些失真信息.

控制评估信息使得评估参与主体通过对特定领域知识的排他性占有,成为满足自身效用最大化的重要手段之一.评估失范与诚信缺失源于监督不力,而监督不力又与信息公开不足直接相关.信任一定依赖信息,信息公开是赢得公众信任的第一要素.美国前教育部长斯佩林斯指出,为应对21世纪的挑战,高等教育系统必须创建一种强劲的问责制和透明文化.[14]公开原则长期以来一直被视为程序公正的基本标准和要求.信息公开属于教育评估活动的社会性要求,信息公开是治理评估失范的一剂良方,通过提升评估工作的透明度,形成对评估的有效监督,防范行政权力的恣意,防治评估过程中的不规范和腐败行为的滋生.基于笔者所参与的评估实践,笔者发现,信息公开对评估主体亦是一种保护,公众更方便、准确和全面地了解和监督评估工作,他们就会切实感受到评估过程的规范和评估专家的辛劳,从而对评估工作更加理解和信任,评估的形象与声誉也能得到较好的维护.

(三)信息公开与参与协商改变着评估的范式,影响评估的专业化水平

“民可使由之,不可使知之”,中国的传统文化崇尚中心、权威、统一、稳定,强调秩序与服从.中国的公共组织不习惯公开其活动与行为,他们缺乏将私人与公共领域加以区别的观念,也缺乏公共领域内的行为应当接受大众监督的宪政理念.受这种文化的影响,教育评估尤其是主导的评估范式主要建立在价值唯一或确定的基础上,价值判断被强势主体的价值所统治,评估活动较少听取弱势价值主体、被评者的意见.评估专家作为学术权威、行政权威甚至道德权威,他们的任务是将主流价值认可的知识、规范、技能等传递给受评者,受评者的任务就是接受.加之“官治民”政治思维的实际影响,受评高校习惯于被动的教学评估,自我诊断、自我改进的质量主体意识尚未确立,评估信息收集与处理中缺乏师生的广泛参与、价值协商与共同建构.这种评估范式容易形成绝对理念与统一规范的行动,但行动常常是表面的,短期的,有着较强的权宜性和功利性.换言之[15],

如果公共观点是在缺少争论的情况下达成一致,与总有不同意见者不断提出改进建议相比,人们就失去了接触不同观点的机会.因此,与开放的社会相比,在封闭的社会里,更容易出现普遍的无知.

现代教育评估理念认为评估最重要的意图不是为了证明（prove）,而是为了改进（improve）.面向改进的教育评估必然是互动的、是合作的.教育评估是一个系统工程,需要多方利益相关群体共同参与才能达成目标,也只有经由受评对象的理解和认同才能进入师生个体的经验,教育评估才能获得存在与发展的意义.大学的治理相比较于其他许多机构的治理而言,必须更加注重平等参与性.[16]建构主义主张评估主体与客体的平等对话与协商研讨,对话与协商是一种对他者及其经验的尊重,接纳和开放的态度,是评估主客体之间的经验、视界、方法、情感、态度与价值的共享和融合.基于价值的多元以及大学治理对平等参与的吁求,教育评价范式也面临着全面转换的现实需要,应形成具有协商共识、开放、公开、理解等特点的评价模式.[17]评估主体不应高高在上,应从传统的评估传播者向评估的组织者、促进者和帮助者的角色转变.迎评学校尤其是师生们也应抛弃消极接受者的传统角色,从被动参与者或旁观者转变为“共同建构者”.在公开透明的环境下,在参与协商的过程中,评估行为中的瑕疵与疏漏都有可能被关注,评估专家会更加自觉地追求“看得见的公正”、“可感受的高效”、“能认同的权威”,信息公开与参与协商改变着评估的传统范式,影响评估的专业化水平. 三、信息公开及参与协商：程序改进及策略选择

(一)制定信息公开的执行标准,为评估参与协商奠定基础

教育评估应把信息公开作为基本原则,要求评估工作都以公开为原则,不公开为例外,除涉及学校及个人隐私的,一律向社会公开,并在顶层设计层面加强信息公开的规划部署、制定信息公开的执行标准、确立信息公开的程序,对信息管理主体、公开的内容、公开的时间节点、公开的渠道、公开的范围等进行规定,以推动信息公

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第一,明确评估信息公开的内容.本科评估新方案中提及的公开信息涉及到的评估政策、评估文件、评估方案、评估标准、评估程序的公开并不困难,在教育部和教育部高等教育教学评估中心网站上均可自由下载.为增进教师学生对本科教学评估政策的了解,这部分信息同样有必要在高校内部以宣传公告的形式公开.新方案指出,高校要建立本科教学自我评估制度,根据学校确定的人才培养目标,围绕教学条件,教学过程,教学效果进行评估,包括院系评估,学科专业评估,课程评估等.建立高校本科教学基本状态数据库.并要求高校对数据及时更新,及时分析教学状况,建立本科教学工作及其质量的常态监控机制,作为内部质量保障重要组成的院系评估、学科专业评估、课程评估,教学状态的基本数据,学校的自评报告、专家考察报告、以及评估结论等也应面向全校师生和社会公众公开.专家现场考察活动也应作为信息公开的主要内容,包括专家组集体或个人分工活动,如教师、学生和管理人员座谈会、深度访谈的纪要,专家听课、教师说课的活动纪要等.对专家组招待标准及招待行为也应予以公开,这类信息的公开有助于防范评估过程中的奢侈浪费和形式主义,真正做到厉行节约,提升评估工作的良好形象.

第二,确定评估信息公开的时间节点及信息公开的渠道.迟到的正义是非正义.信息公开应确定公开时限,在规定时间内及时、完整地公开信息,确保师生和公众及时知悉评估工作,有针对性地参与协商.迎评学校应至少提前5-7天完成并公布自评报告,自评报告的公开服务于评估专家,使他们能提早对迎评学校有一个全面的了解,提高进校考察的效率和质量.高校还应面向校内分阶段发布评估报告及教学基本状态数据,并为教职工和学生们参与教学评估提供适当的途径.评估信息及办学信息的公开还应服务于社会公众,为第三方评估机构和社会多元评价的参与提供现实可能.除评估反馈会、座谈会等传统渠道外,评估报告及教学数据可以通过学校网站、校报校刊、校内广播电视、会议纪要或简报等渠道公开,也可以与社会媒体合作予以公布.

第三,审慎确定评估信息公开的范围.信息公开的范围和程度既涉及公众权利保障问题,也涉及隐私保护问题.如古贝和林肯所言[10]4：

评估是牵涉许多人的活动（比如委托人、利益相关者、信息提供者以及以其他方式参与评估的人）,因此评估者有责任在与上述人员交往时尊重他们的身份、相信他们的诚信、保护他们的隐私.这里谈到的尊重身份、诚信原则和隐私保护等提倡一种全面的积极参与,要求利益相关者和其他相关人在评估当中处于平等地位,等意味着所有评估参与人都有权分享彼此的理解,并努力形成一种公认的、符合常理的、信息量更大的、成熟的共同建构.

信息公开是对教育评估公权力进行控制的制度安排,要进一步完善和细化信息公开的标准和要求并严格执行.将评估置于阳光下运行,公开评估报告、公开评估结论、公开证据及论证过程,公开专家组的合议意见,公开关键的评估行为,评估信息的公开,有助于减少评估主体与受评对象之间的信息不对称,有助于打消社会舆论和公众等外部群体对教育评估的质疑,也有助于增强师生对教育教学质量的关注,促进师生和公众进一步认识、理解和思考教育教学评估,也只有在了解和理解的基础上,才能增进信任,才能共同致力于人才培养质量的提高.

(二)鼓励师生有序参与,自觉构建评估参与及协商机制

现代大学制度的演进,就是在师生与管理者在大学、国家和社会的竞争与合作中,以师生的有效参与为主线构建并加以规范的.[18]如果仅仅是评估者和委托者有权决定调查哪些问题,使用何种手段和数据分析模型,以及作出何种解释等,那么很有可能剥夺其他利益相关者追求合法利益的权力.[10]3《第四估》主张在评价过程中通过交流、协商减少不同价值标准之间的分歧,缩小不同观点之间的差异,达成价值标准的共识.信息公开着眼于保障知情权,这只是评估化的开端,师生及社会公众的有序参与着眼于参与权,表达权和对评估公权力的监督权,评估主客体之间的价值协商才更加完整地表达了评估化的意蕴.

在评估公信力严重透支的当下,应自觉构建多层次,多角度的评估参与机制.在现有参与途径,如调研、公示、座谈会、论证会、书面征求意见、旁听和列席评估会议等基础上扩大更加便利的参与途径,搭建更加人性化的参与平台,注重发挥现代媒体在参与协商中的积极作用.客观理性、全面准确及时地对评估信息进行公开,积极引导师生和公众参与评估事务并进行良性互动.坚持重大问题事先广泛征求各方意见,在一定范围内定期或不定期就重大问题,重大决策和公众平等对话和协商,要认真研究、分析各方面提出的意见建议,并将吸收采纳的情况以适当形式适时向社会反馈,对没有采纳的意见,应进行说明,通过沟通消除误解、增进了解,取得谅解.

基于民意构建服务性评估体系.拓展民意表达渠道,伴随师生及公众参与诉求的提升,保持沉默、回避质疑必然丧失舆论引导的主动权,客观强化着公众对评估失范行为的主观认知,并助长公众的消极否定情绪.斯科特（W.Richard Scott）认为,“正是场域层次上的组织之间的互动,建构了它们之间的‘集体理性’”.[19]了解民情,听取民意,集中民智,形成对公共需求变化的敏感性和快速反应机制,评估专家、学者、评估组织要认真对待,仔细了解和分析,全方位地回应公众质疑,引导公众对不当的价值认知及逻辑推理进行纠正,在对话和意见整合中促成普遍的公共理性.建立评估与公众良性互动关系,展现评估、开放、廉洁、务实的姿态,体现评估主体认真负责的态度和开放透明的理念,促进师生理解和认同评估的价值目标,是教育评估维护自身声誉的必要选择. （三）落实信息公开及参与协商的工作机制并纳入元评估方案中

教育评估信息公开及参与协商作为评估范式转换和制度创新,着眼于对评估公共权力进行监督与制衡,信息公开及参与协商理念的形成和嵌入,相关制度的设计与执行将面临多重博弈.评估参与主体为追求自身理性最大化,即通过一定程度和范围的行为公开和“抽象”的评估形象来降低交易费用约束和竞争约束,从而尽可能维持现行评估的稳定性.处于信息劣势的“散沙状”的公众更难以将强烈的制度需求愿望转化为制度创新的集体行动.[20]如果师生的正当诉求不能通过制度途径进行表达,将降低对评估的认同和信任.为增强科学性及针对性,避免被虚化和空置,教育评估中面向有序参与及对话协商的制度设计,需要发挥公众的组织化力量,建议在“信息公开+意见汇集+深度互动+集体协商+合作建构”等方面建立健全评估工作机制,明确责任部门和配合部门的职责.元评估是教育评估发展到高级阶段的产物,元评估对评价活动起着规范、监督和改进的功能.信息公开及参与协商是衡量评估文明状态的重要尺度,建议把信息公开及参与协商纳入本科教学评估元评估方案中.通过评估参与、对话及协商,通过评估制度的切实改进及评估水平的全面提升赢得公众的普遍信任和积极支持.

教育评估公信力的建构是一项关乎宏远的基础工程,其建构过程将伴随教育评估存在与发展的全部历史.信息公开带动师生和公众参与评估的运行过程,为增进互动,沟通、对话、协商等提供保障,信息公开及参与协商对于防止评估过程的失范行为,保证教育评估的科学化和化具有重要意义,也是当前评估程序改进及策略选择的重要方面.希望通过评估信息的公开及参与协商机制的构建提升评估的公信力水平,推动教育评估的健康发展.□