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城市是现代人类生存的聚集点,分工协作、物质和信息交流等人类活动以城市为中心而展开.随着人口的增长,越来越多的城市正成长为大型、特大型甚至巨型城市,日益面临人口过度集中、规模快速扩张所带来一系列城市管理问题.
经过近十年的实践磨练,北京网格化城市管理不断调整,日渐完善,在提升城市环境方面效果卓著.同时,积累了大量城市管理问题方面的原始数据,为优化城市管理工作提供了珍贵的基础资料.但在通过数据解读城市环境现状时,存在网格化城市管理系统发现的问题量与城市环境方面的关系问题,即：系统发现的问题越多,区域环境越佳；还是区域中问题越少、环境越好.本文借鉴《首都城市环境公众满意度调查》中对城市环境问题的调查结果,引入“城市环境问题基数”、“城市环境问题密度”与“城市环境问题敏感度”概念,从分析城市环境评价的影响因素切入,解析网格化城市管理系统问题量与城市环境之间的关系,并提出针对不同特点的城市管理问题,城市管理措施应有所侧重,从而进一步提高公众对城市环境的满意度.
一、影响城市环境评价的因素
2011年以来,首都城市环境建设委员会办公室组织开展了多次《首都城市环境公众满意度调查》,针对市容环境、秩序环境、设施环境和生态环境的二十余类问题展开公众满意度调查.
调研显示,公众对环境质量的评价结果与多种因素相关,其中公众感受到城市环境问题的密度以及对问题的关注情况是其中比较重要的因素.公众对某方面城市环境的满意程度,与其在一段时间、一定空间内感受到的城市环境问题量成反比关系,问题越多,满意度越低.此外,还与其对此类问题的敏感程度有关,公众越是关注的问题,问题发生后对环境评价造成的负面影响越大.
以下对城市环境问题密度和城市环境问题敏感度作具体阐释.
(一)城市环境问题基数与城市环境问题密度
城市环境问题与人口数量、人口结构特征、公共服务设施数量和质量以及其他客观因素等密切相关,因此,在特定的客观条件和一定的时空范围内,某一城市环境问题发生具有一个基本的数量水平,即为城市环境问题基数.城市环境问题基数可以分别从发生、发现和有效管理两个角度进行分类.
按照发生和发现的情况,一部分问题被有效管控而没有发生；一部分问题发生并且被发现,即网格化城市管理系统中统计的问题量；还有一部分问题发生但并未被记入网格化城市管理系统.
按照管理情况,在一定时间和空间范围内,城市环境问题基数中的一部分没有发生或发生后得到有效管理；而另一部分是没有得到有效管理的问题,这部分问题的产生多数是由于管理效率低下或没有被发现.在单位时间、单位空间内未被有效管理的城市环境问题量,为城市环境问题密度.
城市环境问题密度是公众对城市环境评价的重要基础.研究表明,公众注意到的城市环境问题越多,相关评价越差.
(二)城市环境问题敏感度
公众满意度调查中,对大部分项目的评价标准分为好、中、差三档.基于对中评占调查总量的比例研究,本文提出城市环境问题敏感度指标,即：
城市环境敏感度指标等于1-中评百分比
城市环境敏感度在一定程度上反映了公众对此类问题的关注程度.中间档选项的比例低时,说明公众对相关城市环境状况的敏感度比较高,较为关注此类问题,更多给出明确的评价结果；反之,公众对相关环境现状接受程度较高,平常相对的缺乏关注,因此在接受调查时不倾向于给出比较绝对的评价.
研究显示,在城市环境评价中,敏感度高的问题发生时,相对更易被公众所注意并对环境评价产生更大负面影响.
二、网格化城市管理中问题量与城市环境的关系
公众对城市环境评价时主要受到两个因素影响,一是其周边的环境问题密度；二是其对具体问题的敏感度.而网格化城市管理中的问题量,只与第一个因素有一定的关系；发现问题量与影响城市环境的低效管理问题量,二者之间不是完全可比的数据关系.因此,网格化城市管理中发现问题量与城市环境优劣之间,不存在简单的正比或反比关系.
通过网格化城市管理系统中发现的问题量来反映城市环境情况时,根据城市环境问题基数不同,可能存在的情况主要有以下两种：
一是城市环境问题基数变化较小.在城市管理中问题发现率和管理效率提高的情况下,网格化城市管理系统发现的问题量增加,公众感受到的城市环境问题密度降低,城市环境评价倾向于更满意.目前的网格化城市管理覆盖百余种公共设施的管理,公共设施类问题以及部分生态环境相关问题,如行道树,都属于这一类,设施总量和正常使用情况下的故障率都维持在一定的水平,城市环境问题基数变化较小.
二是城市环境问题基数受到人口等因素影响而快速增加.尽管网格化城市管理中发现的问题量不断增加,问题解决率很高,但低效管理问题的绝对数量难以降低甚至可能增加,公众感受到的城市环境问题密度居高不下,城市环境满意度难以提高.目前的网格化城市管理中的大多数事件类问题属于这种情况,如机动车乱停放和非法小广告等问题.
三、通过网格化城市管理进一步提高城市环境满意度的思路
公众对城市环境的评价与城市环境问题基数、城市环境问题发生率、城市环境问题有效管理比例以及公众对具体问题的敏感度等因素均有关系.在网格化城市管理工作中,基于现有条件,提高城市环境满意度水平需要三管齐下,一是降低城市环境问题的发生率；二是对已发生的问题,提高问题发现率；三是对发现的问题,确定有效管理的标准并提高有效管理比例.
在实践中,根据不同的问题类型和问题敏感度特点,解决城市环境问题时应有不同的侧重点.对于高敏感度的城市环境问题,问题出现以及问题解决都更易被公众关注.因此,降低城市环境问题的发生率对于提高这类问题的环境满意度水平非常重要.对于已发生问题,高效管理的核心问题是快速解决、尽快结束问题对城市环境形成的负面影响.对于敏感度较低的城市环境问题,相对而言,公众感受到的问题密度出现较大的变化,才能获得关注并在满意度调查中得到反映,亦即公众对问题的出现具有一定的容忍度.因此在降低问题发生率以外,提高问题发现率和解决率,同样能够在提高城市环境满意度的工作中发挥有效作用.目前,北京市网格化城市管理系统共涵盖包括市容环境、秩序环境、设施环境、生态环境及其他问题在内的5大类、173个小类城市环境问题.结合网格化城市管理系统数据与2012年一季度的《首都城市环境公众满意度调查》结果进行分析后发现,公众对设施环境和生态环境类问题的敏感度整体上比较高,大多数被调查对象都对被调查问题具有明确的优劣判断,其中尤以井盖类问题最受公众关注.由于这类问题的公众敏感度高,而问题量变化相对较小,因此城市管理工作应重视通过分析研究,提出较为有效的预管理措施,从而减少问题发生率,提高问题发生后的解决速度.例如,针对井盖类问题,结合其材质、使用情况、损坏率、位置特征等方面的数据,筛选出易于发生问题的井盖进行重点维护,从而降低井盖问题发生率.
相比于设施和生态环境类问题,市容环境和秩序环境类问题受到人口量、人群特点、经济活动等因素影响较大,问题总量变化较大,从源头进行持续控制相对较难.公众对其中一部分问题的敏感度相对较低,例如高发问题中的无照经营游商、非法小广告和道路垃圾等.针对这类问题,城市管理问题可以结合区域特点,综合运用两类管理措施：一是减少问题发生,或问题发生后实施有效管理、降低环境影响程度；二是对于、沿街晾晒、私搭乱建等问题,由于问题敏感度比较高,还需要研究有效的管理措施来降低问题发生率和问题发生后对环境的影响程度,才能提高城市环境水平.
四、网格化数据分析的综合考量
通过数据信息的分析,可以实现四个方面的应用,一是客观反映城市环境现状；二是确定城市管理的重点、难点问题,以及重点时段和重点地段；三是加强城市管理责任落实；四是研究问题发生的特点与相关因素,为城市管理提升预测预警能力、优化提高城市管理工作效率奠定基础.
在解读网格化城市管理中问题量与城市环境之间的关系的方面,有以下三方面需注意：
首先,网格化城市管理数据解读中面临的问题,即发现问题量与城市环境优劣之间是正比关系还是反比关系,难以给出明确答案.原因有二：
一是网格化城市管理中发现的总问题量,与公众对城市环境进行评价时所采用的问题量,并不是完全具有可比性的数据.前者反映了城市管理的工作量；而后者以工作不到位的那部分问题以及网格化城市管理系统尚未覆盖的区域的问题基础,反映了公众对这部分城市管理问题的看法.
二是网格化城市管理系统中的问题发现量和问题解决量,是对城市环境状态的一种客观描述；而城市环境的优劣是一种主观评价,与人们对问题的敏感度、容忍度和对城市管理的要求有很大的关系.
因此,在对比网格化城市管理系统中的问题量与满意度评价结果时,既存在问题量减少而满意度提高的情况,也存在问题量提高而满意度提高的情况.
其次,通过网格化城市管理数据来从客观上描述城市环境情况时,需要结合人口基数,并根据公众敏感度情况,针对小类问题确定高效管理和低效管理的界限,严格界定在网格化城市管理系统的覆盖区域内、在系统的工作时段内,计算出人均的低效管理问题量,来反映公众所能感受到的城市环境的客观变化.但人均低效管理问题量与满意度调查结果并不能完全等同,因为公众对城市环境的评价还包括主观影响等因素在内.
最后,网格化城市管理系统中记录的问题与城市环境公众满意度调查,分别反映了城市管理工作中的客观情况和主观体验,二者在提高城市环境管理水平方面密不可分.综合分析各种问题的数量、特点以及公众对具体问题敏感度,能够使城市管理工作在有限的人、财、物力条件下发挥的效益趋于最大化.