国外巨灾保险制度其对我国的

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摘 要：当前,我国的巨灾保险制度建设正受到空前的关注.本文从域外视角先后考察了美国、英国、法国等国外巨灾保险制度的相关概况,并在此基础上,总结出各国巨灾保险制度共通性的经验：巨灾保险运作模式大体有三种；巨灾保险多有相应立法予以肯认；巨灾保险风险转移机制非单一化.进而从中得出对我国的启示,即我国巨灾保险制度的构建首先需要法律支持,应当因地制宜地借鉴国外巨灾保险法律制度.

关 键 词 ：巨灾；巨灾保险；启示

中图分类号：F842.6 文献标识码：A 文章编号：1003－9031（2009）01－0066－05

一、问题的提出

在2008这一年里,从南至北,从西到东,巨灾几乎不曾离开国人的视线：“125”南方低温雨雪冰冻灾害、“428”胶济铁路重大事故、“512”汶川大地震、6月南方九省暴雨洪灾、“830”攀枝花――会理地震等在这一场场危及人民群众生命财产的巨灾中,整个保险行业一而再再而三地被推上了社会舆论的风上浪尖,其中,保险业在巨灾面前的保障乏力问题也愈加凸显.以南方低温雨雪冰冻灾害为例,据统计,因灾直接经济损失1516.5亿元(注：损失数据来自2008年4月22日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上国家发展和改革委员会主任张平所作的《国务院关于抗击低温雨雪冰冻灾害及灾后重建工作情况的报告》.),而截至2008年4月16日,保险业共赔付42.9亿元,仅占损失的2.8%左右（注：资料来源：新华网2008年4月23快讯.）.再看汶川大地震,其造成的直接经济损失达8451亿元,但仅获得来自保险业的赔付18.06亿元(注：资料来源：《财经网》2008年9月27日报道.),保险赔付的惨淡不言而喻.对此,问题的症结何在?笔者认为,保险赔付的惨淡恰恰充分暴露了我国巨灾保险制度的严重缺位,这就是问题的关键所在.当前,我国正在加快巨灾保险制度建设,在没有历史相关经验参照的情况下,借鉴国外巨灾保险制度的有益经验成为目前较好且必经之选择.基于此,笔者择取美国、英国、法国、日本等诸国巨灾保险制度予以介绍,以期对我国巨灾保险制度的构建有所裨益.

二、国外巨灾保险制度概况

(一)美国

美国国会先后颁布一系列法令,以此来促进本国巨灾保险业的发展,比如《全国洪水保险法》（1968）,《洪水灾害防御法》（1973）、《洪水保险改革法》（1994）等等.美国的巨灾保险主要通过政府巨灾保险计划来实施.美国的政府巨灾保险计划通常实施时间较长,而且类型较为齐全,主要有联邦政府保险计划和州政府保险计划两种类型.其中联邦政府保险计划受联邦政府财政支持,比如“美国洪水保险计划”（National Flood Insurance Program,简称NFIP）、“美国农业巨灾保险”等等.而州政府保险计划一般没有州政府或联邦政府的支持,主要依靠摊派、再保险、借款来进行损失融资,其包括加州地震局、夏威夷飓风减灾基金和佛罗里达州居民财产保险公社等等.另外,为了进一步分散巨灾风险,美国建立了巨灾保险基金,同时大力推行巨灾保险证券化（比如巨灾保险期货、巨灾保险债券等）,将巨灾风险从保险市场向资本市场转移.在此,为了便于对美国巨灾保险制度的概况有整体性及趋同性的了解,笔者以“美国洪水保险计划”（NFIP）为例具体进行分析.

NFIP实质上是一个由法律确立的、全国性的保险集合,它向民众签发单独的洪水保单,由政府部门进行管理和资金运作――NFIP由联邦紧急事务管理署（FEMA）的减灾部管理,其资金由全国洪水保险基金负责积累.具体来说,就实施方式而言,NFIP有“法定洪水保险购买要求”,例如,联邦机构或由联邦监管的借贷机构在向特别洪水风险区的收购或建筑行为提供资金或贷款时,必须要求其拥有洪水保险.就保险费率而言,在NFIP成立之初,其保险费率框架中就包含两类财产：一类是按照完全精算费率承保的建筑,另一类是按贴补的低费率承保的老建筑.其中精算充足费率适用于居住在百年一遇洪水风险地区以外的居民,以及居住在该地区以内,但是其建筑是在联邦政府提供了洪水保险费率图（FIRM）之后,按照洪水风险程度建造或改建的建筑.就承保范围而言,根据NFIP的承保规则,承保范围主要包括：只承保250000美元以下的损失；对间接损失不保；只按实际价值而非重置价值承保；保险限额是基于总损失而不是每次事故损失等.就投保而言,NFIP的承保着眼于社区而非个人,只有居住在符合条件的社区的房屋所有人才能购买洪水保险.就灾后偿付能力而言,NFIP几乎没有丧失偿付能力的可能,因为NFIP受联邦政府财政支持,有权随时向美国财政部借款(注：需要注意的是,虽然美国联邦政府是洪水风险的承担者,但是其承担风险的程度也是有严格限制的――联邦政府只是在必要的时候通过有息贷款或特别拨款的形式为NFIP提供资金.一般而言,NFIP都是“自支持”的,也就是说,其运作所需的资金全部来自于收取的保费,而不会给纳税人造成负担,在大灾的年份也不会严重地削弱国民经济.).此外,NFIP也鼓励社区和个人的减损措施,比如1994年《洪水保险改革法》规定,对计划实施减灾工程的州和社区提供经济援助.

(二)英国

目前,英国已经建立了较为完善的巨灾保险制度.在承保主体（即巨灾保险的提供方）方面,英国的巨灾保险仅由保险公司承保,政府在巨灾保险体系中不承担承保责任.以英国的洪水保险为例,政府不参与洪水保险的经营管理,也不提供洪水保险,洪水保险的提供方全部为保险公司.如果私营保险公司自愿地将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内,投保人可以自愿在市场上选择保险公司投保.在风险控制方面,英国的巨灾保险由于全部由保险公司承担,并且政府也不对巨灾保险提供再保险方面的支持,因此,英国的保险公司在提供巨灾保险时,均要求政府进行大量的防洪工程建设以及提供巨灾风险评估、灾害预警、气象研究资料等相关公共品,以使巨灾保险损失控制在可以承受的范围之内.也就是说,只有在政府履行了上述职责后,保险公司才提供巨灾保险.由此看来,英国保险公司提供巨灾保险的风险控制主要依赖于政府进行的防洪工程以及通过商业再保险公司分散巨灾保险风险.此外,英国政府特别注意发挥保险行业协会在巨灾保险中的作用,比如政府与作为民间机构的保险行业协会签订洪水保险合作协议,规定政府履行防洪工程建设和提供洪水方面的公共产品,但行业协会的会员必须同意在政府职责履行的前提下提供洪水保险业务.

(三)法国

1982年7月13日,法国颁布了《THE FRENCH NAT SYSTEM》法,建立了自然灾害保障体系.承保范围包括：地震、洪水、火山爆发、海啸、地陷、山体滑坡、风暴（风速达到每小时145公里以上）等七类风险.巨灾保险通过扩展现有财产险（包括火险、营业中断险、机动车辆险等）保单保险责任的方式由保险公司经营,任何购买上述财产险保单的投保人被强制要求购买自然灾害附加险.巨灾保险费率由政府确定,包含于财产险保单费率之中（约为财产损失险或营业中断险综合费率的12%,车险为同一标的火险和盗抢险保费的6%）.免赔率由各公司承保政策决定,但法律设置了下限,民居和汽车的最低免赔额是1500法郎；商业财产是财产价值的10%,但不得低于4500法郎；营业中断是三个工作日,但不得低于4500法郎.保险公司可以选择是否将巨灾风险向国有再保险公司――法国再保险公司（Caisse Centrale de Reassurance,简称CCR）分保.分给CCR的保险责任CCR必须接受,并按法律规定自行提取准备金和安排再保险；一旦再保险公司的巨灾保险准备金耗尽,剩余责任由政府承担.政府作为最后的再保险人,提供最终赔付保证.据统计,1982年以来,所有年份的所有被宣布为巨灾的赔款都是从当年保费收入和CCR准备金中支出的,事实上法国政府从未动用过最终赔付保证金.

（四）挪威

挪威是自然灾害比较频繁的国家,其巨灾保险体系的最大特点是商业化运作和商业化管理,政府参与程度较低.但是在挪威,巨灾保险被纳入强制保险体系,挪威法律规定山体滑坡、洪水、暴风雨、地震和火山爆发等五种自然风险作为财产保险的扩展责任,属于强制保险,其保费附加在所有售出的火险保单之中.巨灾保险赔偿限额为实际损失的85%,即设置了15%的免赔率.同时,为配合强制保险的实施,挪威议会于1979年立法建立挪威自然灾害基金（Norwegian Natural Perils Pool,简称NNPP）,并于1980年实施,其中在挪威所有经营巨灾保险业务的保险公司均是NNPP的成员单位.挪威立法规定,所有购买火灾保险的投保人必须同时购买巨灾保险,保险收入纳入基金.基金的作用主要表现在：一是在保险公司间分散巨灾风险导致的损失；二是建立针对巨灾风险的再保险机制；三是在基金与成员单位间建立一个契约以应对自然灾害所导致的损失.基金由隶属于政府的一个专门委员会来管理.并且法律规定,凡巨灾保险责任范围内的所有损失都必须告知基金管理委员会,由委员会根据各公司火险费率高低及市场份额将总损失在成员公司间分摊.对每次巨灾,委员会均会制定统一的理赔方案,以保证各公司理赔口径的一致性.据统计,通过多年的积累,截至2003年底,NNPP对每次巨灾的赔付能力已经达到5000万欧元,并为每次巨灾风险购买了8.75亿欧元的再保险.

(五)西班牙

西班牙的巨灾保障体系建立于1940年,在1990年以前一直由政府部门负责管理.1990年后,西班牙的巨灾保障体系开始以法律为基础,以保险的方式由保险企业即是西班牙保险赔偿联合会（Consorcio de Compensacion de Seguros,简称CCS）来运作(注：该联合会是一个向财政部负责的独立法人,总部设在马德里,它有自己的资产,行为受私法管辖.).具体说来,从保障范围看,西班牙巨灾风险保障范围包括自然灾害和社会政治风险两种(注：其中自然灾害承担洪水、地震和海啸、风暴、火山喷发、陨石坠落等五种责任,社会政治风险承担、恐怖活动、和平时期的军事行动及叛乱、分裂等五种责任.).从承保方式看,西班牙巨灾风险的承保方式有三种：一是采取强制性附加保险.投保人只要购买财产险、车险（不含责任险）保单和个人意外伤害险保单就必须购买巨灾保险,其保险金额同主险保单相同.二是通过保险公司承保,投保人在购买财产险和人身意外险基本保单时必须附加巨灾保险.保险公司每月向CCS交保费,CCS付5%手续费给保险公司,保险公司相当于CCS的代理人.三是即使基本保单包括了巨灾风险责任,投保人也要强制附加巨灾保险,保险公司要向CCS交这笔保费,因为一旦保险公司破产或偿付能力不足,CCS将负责清偿责任.从保险费率看,西班牙保险费率全国相同,但不同标的实行不同费率,如商业风险0.18‰,工业风险0.25‰,公共设施风险0.34‰等.从保险责任看,巨灾保险只负责赔偿直接的物质损失,非物质损失和间接的物质损失将不负责赔偿,其中清理费、施救费赔偿限额仅为4%.从保险赔偿看,一方面被保险人可直接向CCS索赔,或向保险公司索赔,再由保险公司转给CCS.另一方面,被保险人要提供原始保单、保费收据和银行账户,CCS扣除免赔后,通过银行直接将赔款付到被保险人账户上.其中,在接到保户索赔后,CCS负责查勘理赔.此外,在巨灾保险基金的管理使用上,巨灾保险基金要单独提取,单独立账.当巨灾保险基金达到年保费收入的200%后交税,当巨灾基金全部用完后,可向国家有关部门申请资金,国家提供无限额担保.同时巨灾保险理赔要接受保险监管机关和国家审计机关的审计.

(六)土耳其

土耳其处于地震多发地带,地震曾给土耳其国民经济造成巨大损失,特别是在土耳其1999年Marmara大地震后,土耳其政府意识到必须建立巨灾（地震）保险制度来防范地震风险给国家造成的损失.2000年土耳其政府在世界银行的协助下建立了巨灾保险共同体（Turkish Catastrophic Insurance Pool,简称TCIP）,由此也确立了土耳其巨灾（地震）保险制度（TCIP）,成为发展中国家地震保险制度的新尝试.具体说来,土耳其的地震保险是由保险公司、政府和国际组织（世界银行）共同合作经营,其主要特点是：通过立法,要求所有登记的城市住宅必须投保强制性地震保险；强制性地震保险的保额为25000美元,超过的部分实行商业性自愿保险；强制性地震保险条款全国统一,并独立于火灾保险；基础费率的厘定根据地震区域、土地和建筑物结构的风险类别进行划分；TCIP管理机构由政府代表、商业保险公司和学术界共同组成；国内商业保险公司均为TCIP成员,并按照市场份额共同承担风险；建立国家巨灾准备金,并保持充足的赔偿资本金,以降低巨灾对政府的财务风险.

(七)日本

为了应对巨灾风险以及促进本国巨灾保险业的发展,日本政府颁布了与巨灾保险相关的一些法令,比如《灾害对策基本法》、《地震保险法》等等.由于日本乃地震多发国家,作为巨灾保险之一的地震保险在日本较为典型,故笔者在此以日本地震保险为例作相关考察.

日本的地震保险法律制度是通过一系列法令逐步确立起来的.1964年日本新泻地区爆发7.5级地震,造成大量人员伤亡,此后日本政府和民众对地震风险非常重视.1966年日本国会制定了《地震保险法》和《地震再保险特别会计法案》,初步建立了日本地震保险体制,即建立了以资助受灾灾民安定生活为目的,政府的再保险为前提的高公共性的灾害保险,由政府对商业保险公司承担的地震保险责任的一部分进行再保险.其中,《地震保险法》将可保的对象限定于居住的住房、生活用品,但价值超过30万日元的贵重物品不在承保范围之内,贵重物品的损害可以通过选择其他种类的商业保险和其他风险规避方式来加以分担.为鼓励居民投保地震险,后来日本又颁布《地震保险相关法律》、《有关地震保险法率施行令》等法令.在日本的地震保险法律制度中,地震保险分为企业财产地震保险和家庭财产地震保险两种,其中企业财产地震保险仅由保险公司提供；而家庭财产地震保险则由保险公司和政府&

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三、以上诸国巨灾保险制度的特点分析

针对上述诸国巨灾保险制度的具体概况,笔者分析如下.

第一,巨灾保险运作模式大体有三种.第一种模式是巨灾保险完全由政府管理和运作,比如说美国.第二种模式是巨灾保险的完全商业化运作模式,政府几乎不参与,比如英国、挪威、日本的企业财产地震保险.第三种模式是巨灾保险的合作经营,该种模式又可细分两种：一种是由政府与民间保险公司共同合作经营的两方模式,比如法国、日本的家庭财产地震保险；另一种是政府、民间保险公司、国际组织（如世界银行）共同合作经营的三方模式,比如土耳其.

第二,巨灾保险多有相应立法予以肯认.这主要表现在：诸国巨灾保险制度之形成和发展阶段,往往首先是通过法律的形式逐步建立起来的,比如日本的地震保险制度即是由《灾害对策基本法》、《地震保险法》和《地震再保险特别会计法案》等相关法律所确立；另外,在巨灾保险的实施上,各国大都通过立法将之纳入强制保险范畴,以解决巨灾保险需求的不足.比如美国建立了洪水保险社区强制参加制度,即在美国的洪水保险体系中,国家认定的洪水风险区域的社区必须要参加国家洪水保险计划,否则将受到联邦政府的惩罚.可见,以上诸国的巨灾保险制度能够发挥巨大作用,其关键的一条有益经验就是有比较完善的巨灾保险法律制度进行规范和保障.

第三,巨灾保险风险转移机制非单一化.为了控制巨灾风险,各国积极探求多渠道的风险分散方式,比如在美国,由于巨灾保险由政府提供,没有设立专门的再保险公司对巨灾保险提供再保险,因而巨灾保险的风险基本上全部由国家财政承担.针对此,美国在建立巨灾保险基金的同时,大力推行巨灾保险证券化,即在资本市场上通过创设一系列巨灾保险期货、巨灾保险期权等巨灾保险金融产品来转移巨灾风险；再以日本为例,日本在控制巨灾保险风险中,创造了一种二级再保险（即“再保险的再保险”）模式,同时日本也通过发行巨灾保险风险债券的形式来实现巨灾风险向资本市场移转.

四、国外巨灾保险制度对我国的启示

基于对以上诸多国家巨灾保险制度概况的介绍及其分析,笔者认为可以获得的有益启示有以下两方面：

第一,我国巨灾保险制度的构建首先需要法律支持.纵观以上各国巨灾风险的管理经验,法律制度的设计是必不可少的,各国往往首先是建立巨灾保险法律制度,即通过国家立法的形式对巨灾保险制度的运行、巨灾保险法律关系中各主体的权利与义务进行规定,从而保证了巨灾保险的顺利实施.比如美国国会先后通过《联邦洪水保险法》、《全国洪水保险法》、《洪水灾害防御法》等一系列法令,规定某些社区有洪水保险法定购买的要求,以此来强制推行全国洪水保险计划.由此看来,法律的规范调整能为巨灾保险制度的运行提供制度保障.在现实中,巨灾保险制度得到法律肯认后,一旦涉及到巨灾的风险防范、发生处理、保险赔付等相关问题时,自然就不会遇到适用法律的困难,形成“无法可依”的尴尬局面.当前,国内利用保险手段分散巨灾风险的能力还比较有限,特别是南方低温雨雪冰冻灾害以及汶川“512”大地震,恰恰暴露了整个巨灾保险制度的严重缺位,为此,政府主管部门、保险实务界、保险理论界等多方人士呼吁建立巨灾保险制度.那么究竟如何进行具体的制度设计呢?以上诸国巨灾保险制度共通性的经验表明,巨灾保险制度之构建是一项复杂的系统性的工程,其内容涉及灾害学、保险学、法律学、经济学等多学科知识,因而巨灾保险各具体制度在设计安排时,须全面考察、多方考量、循序渐进,不能一蹴而就.但在这其中,巨灾保险法律制度之建立往往先于巨灾保险体系的其它制度设计,这是颇值得我们予以借鉴的地方.

第二,应当因地制宜地借鉴国外巨灾保险制度.依笔者之见,每个国家的巨灾保险制度都有其特有的优势,当然也都具有这样或那样的缺点,很难绝对地说哪个国家巨灾保险制度是好的,亦或是不好的.究竟采取哪种法律制度,很大程度上取决于该制度本身与各国特定的政治、经济、文化背景的相匹配性,因为“法律的一个主要功能就是作为一个选择的规范,用它来保持法律制度与建立在其中的社会文化与基本公规的一致”.[9]当前,我国的巨灾保险制度建设正受到空前的关注,此时我们更应当清醒认识到：对国外巨灾保险制度不能照搬照就,任何“法律制度的正当性取决于‘正当化的过程’,以及为了达到这一目的而运用的‘说理的技术’”.[10]换言之,巨灾保险制度的“正当化过程”和“说理的技术”须结合中国国情.以巨灾保险运作模式的立法选择为例作说明,笔者认为：一方面,从我国现有保险市场条件和实际经营水平看,巨灾完全由商业保险公司来承担很不现实,事实上商业保险公司也不愿意单独提供巨灾保险服务,故英国式的完全商业化巨灾保险运作模式不适合我国；另一方面,基于巨灾损失的不确定性以及国家财政的有限,再加上当前我国政府主导型巨灾风险管理模式的种种弊端的逐步显露,我国也不可能建立政府主导型的巨灾保险运作模式.因此,我国巨灾保险制度宜选择法国式的由政府与商业保险公司共同合作经营的巨灾保险运作模式.