人口老龄化视角下的新型农村养老保险可持续性

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摘 要 ：农村人口老龄化进程的加快,对于目前新农村养老保险的可持续性提出了挑战,本文以2010年第六次全国人口普查数据为依据,构建人口预测模型和新农村养老保险基金收支模型,以云南省为例对模型进行检验,分析了云南省未来人口老龄化发展趋势以及新农村养老保险基金收支之间存在的缺口.据此提出了应对云南省人口老龄化加剧,促进新农村养老保险制度可持续发展的政策建议.

关 键 词 ： 新型农村养老保险；民族地区；可持续性；人口老龄化

中图分类号：G913.6 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）03-0106-05

一、引言

2009年9月,国务院发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号）,决定在全国选择10%的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险试点,并逐步扩大试点,于2020年之前实现对农村适龄居民的全覆盖.根据指导意见规定,新农保制度有两个主要特点：一是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇,国家财政全额支付最低标准基础养老金；二是实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法,地方财政对农民缴费实行补贴.新农保制度的试点,以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为基本原则,其中“可持续”是新农保制度得以推广的关键.

目前,对于新型农村养老保险的可持续性研究,国内的学者们从不同的角度开展.钱振伟、卜一和张艳[1]（P58～65）（2012）通过构建养老金的收支精算模型和农村人口预测模型,分析新型农村社会养老保险保障水平,提出仅仅依靠调整变量指标或者激励农民增加缴费等外在措施无法达到兼顾保障水平与保障能力的目的.薛惠元[2]（P68～79）从政策仿真学的视角,提出在2010～2053年,只要中国经济能够实现持续稳定增长,不管是东部还是中西部地方财政,都可以负担起新农保的财政补助.封铁英、李梦伊[3]（P100～128）运用社会保障统计与精算技术方法,构建新型农村社会养老保险基金收支平衡精算模型,以陕西省为例对模型进行应用,提出陕西省新型农村社会养老保险基金的短期缺口在2030年达到峰值后开始缩小并逐渐趋于稳定,而长期收支缺口则逐年扩大,基金存在较大收支失衡风险. 邓大松、薛惠元[4]（P164～171）应用保险精算方法,构建新农保替代率精算模型,并进行实证分析,指出新农保替代率与参保年龄呈负相关的关系,而与缴费档次、个人投资账户收益率呈正相关的关系.刘昌平、殷宝明[5]（P35～40）构建现收现付制财政补贴平衡模型,认为应该建立财政提供缴费补贴的阶段式现收现付制平衡模式作为新型农村社会养老保险制度的财政补贴机制.

需要注意的问题是,随着人口老龄化的加剧,人民的养老需求与日俱增,一方面人口老龄化与我国的计划生育政策所保持的低生育率有着关联,另一方面,社会保障体系的不断完善也使得人口的预期寿命得到提高.因此,人口老龄化既是社会保障体系不断完善的结果,也是影响社会保障发展,尤其是未来社会保障收支平衡的重要因素.郑功成[6]（P71～72）认为人口的发展决定着社会保障的项目及内容结构,它不是经济的也不是政治的因素,而是人口本身的发展需求决定着社会保障制度的结构与内容,人口老龄化对养老保险财务模式具有决定性的影响.吕昭河[7]（P31～36）对云南省未来50年中人口数量和人口结构做了预测,认为到2050年,云南人口的老龄化程度将达到19.43%～21.46%之间,即接近或者超过五分之一的人口年龄在65岁以上,人口老龄化增长的速度为年均2.40%～2.59%之间,老龄化的迅速增长对于目前的养老保险体系支出压力增大.此外,梁海燕、徐行和代燕等[8]（P53～57）指出,云南省的真正人口红利时间为2000～2021年,意味着在此20年间总抚养比低于50%,老年化也低于10%,同时2020年也是新农保实现全面覆盖的最后时期,就是说对于云南省而言,未来几年是全面推进新型农村养老保险制度的关键时期.本文基于第六次全国人口普查数据,通过构建模型,分析了云南省新农保制度的可持续性.

二、人口预测模型构建和分析

据《2010 年第六次全国人口普查主要数据公报》,2011 年我国农村人口数量为6.74亿,占总人口的50.32% .结合前两次人口普查数据所得我国近20年的年龄结构变化如表 1.表 1 数据显示,近 10 年间老年人口数量所占比重不断增加,人口年龄结构逐渐呈现出老龄化趋势.

根据2010年第六次人口普查的数据,假设：（1） 城乡生育率相同,使用全省生育率作为农村人口的生育水平；（2）死亡率、生育率在五岁年龄组内都是相同水平；（3）死亡率、生育率维持2010年水平不变；（4）不考虑城乡迁移（在省内城市化或迁出本省）.根据所获得的数据和研究目的,采用年龄性别递推法进行人口预测：

（1）0岁年龄数人口数量与育龄妇女人数乘以所在年龄组生育率后相加,得出一年的生育人数,用2010年小普查的性别比得出男、女出生人数,形成1年后的0岁年龄组分性别的人口数.

（2）1～99岁：目前某年龄组的人数乘以所在年龄组的存活率（1-死亡率）,得出1年后下1年龄的存活人数.

（3）最高年龄组（年龄开口组）： 99岁的人数乘以（95-99）岁的存活率（1-死亡率）,得出1年后的存活人数,再加上（100+）年龄组的人数乘以（100+）岁的存活率（1-死亡率）,二者的和即为1年后（100+）年龄组的总人数.

从数据中我们可以看出,按目前的缴费水平及实证调研的缴费档次,新型农村养老保险2020年出现收支缺口,缺口规模在1.7亿元左右,随着老龄化不断加剧,收支缺口在2028年达到峰值110亿元左右.为了避免出现农保基金收支缺口的状况,应该提前建立养老保险储备基金、按照国家充实全国社保基金的方法未雨绸缪,另外要提升农保的统筹层次,放大基金的风险分散功能.长远来看,应该让新农保、城市居民养老保险和职工养老保险等有效衔接. 四、云南省新型农村养老保险政策建议

(一)要逐步扩大新型农村养老保险制度的覆盖面

《国务院指导意见》提出在2020年之前实现对农村适龄居民的全覆盖,随着农村人口老龄化的加剧,新农保制度要实现可持续发展,首先要提高这项制度本省的覆盖面,这样才有利于做大这项制度的风险池.新农保制度中,参保农民的缴费时间越长,年满60岁时,其可以获得的养老金的替代率就越高.因此政府应该鼓励农民尽早开始参保,并保持长期缴费.按缴费档次建立补贴机制,鼓励农民选择较高的缴费档次,这样有利于提高养老金的数额.政府要加大宣传推广力度,在新农保制度的宣传推广工作中要用清晰明确的数字告诉广大农民早些参保的好处及多缴的补贴优惠.其次,要加强对农村人口老龄化趋势的准确预测,争取在农村人口老龄化高峰到来之前实现新农保制度的全覆盖,保障农村老年人口的基本生活.

(二)配套建立完善的新型农村养老保险基金投资管理制度和基金监管制度

目前,由于新农保还处于试点阶段,基金积累规模较小,并且金融市场不够成熟,新农保基金的投资方式主要还是购买国债和存入银行.然而随着新农保制度的推广,基金积累的规模必定会有较大程度的提高,新农保基金的保值增值需要专业的投资运营机构管理,拓宽投资渠道,提高投资回报率.完善基金管理机构,建立市场化投资运营机制,允许其进入某些周期较短,风险较小且回报稳定的基础设施项目或者针对其发行特别的债券项目,在流动性和安全性前提下,稳步提高其收益率,增强基金的保值增值能力.

(三)适当的时候建立养老保险储备基金

应该比照全国社会保障基金的方式在省一级层面建立养老保险储备基金,以应不时之需.储备基金来源主要由省级国有企业资产的变现或者转持筹集,适当划拨财政资金及接受社会捐赠资金.储备基金要建立规范的管理制度,强化市场化运营及保值增值要求.成立省级储备基金管理委员会,保证基金的公开透明性.

(四)逐步实施“省级统筹”,扩大新型农村养老保险基金的风险分散范围及风险抵御能力

云南省作为一个边疆多民族省份,省内区域经济发展极不平衡,各市州经济和社会发展存在较大差异.而新农保制度一般以县级为管理平台,即制度模式、保障范围、缴费标准、补偿标准、与运行只是在县级范围内保持统一.分散的管理模式和“制度碎片化”现象严重阻碍了新农保制度的进一步推进,不利于制度的风险分担.要逐步实施“省级统筹”,省级统筹的层次越高,制度调剂余缺的能力越大.在省级范围内实行统一制度、统一标准、统一征收和统一管理,将有助于降低县域管理单位带来的管理风险、投资运营风险,显著降低机会成本.因此提高新农保基金的投资运营管理层次,由省级机构统一管理,对于新农保基金的保值增值具有重要的意义.

(五)完善新农保与城镇居民养老保险的制度衔接

2010年云南省城镇化率为35.2%,到2020年要达到50%左右,意味着将有半数以上的农业人口转变为城镇人口.新农保制度在制度设计上要考虑到与城镇基本养老保险制度的衔接和并轨.在城镇化过程中可将部分征用土地的补偿费或者转让承包土地的收益用于新农保的社会统筹账户中,实现城乡养老保险并轨时,将城镇养老保险和新农保两者的社会统筹账户合并.在城镇化进程中,应该允许城乡流动劳动力参加养老保险时,可以在城乡两类制度之间自由选择,建立两类制度之间流通的良好通道,为以后的城乡养老保险制度并轨做好制度准备.

[参考文献]

[1]钱振伟,卜一,张艳. 新型农村社会养老保险可持续发展的仿真评估――基于人口老龄化角度[J]. 经济学家,2012（8）.

[2] 薛惠元. 新型农村社会养老保险财政保障能力可持续性评估――基于政策仿真学的视角[J]. 中国软科学,2012（5）.

[3] 封铁英,李梦伊. 新型农村社会养老保险基金收支平衡模拟与预测――基于制度风险参数优化的角度[J]. 公共管理学报,2010,（10）.

[4] 邓大松,薛惠元. 新型农村养老社会保险替代率精算模型及其实证分析[J]. 经济管理,2010,（5）.

[5] 刘昌平,殷宝明. 新型农村社会养老保险财政补贴机制的可行性研究――基于现收现付平衡模式的角度[J]. 江西财经大学学报,2010,（3）.

[6] 郑功成. 社会保障与人口老龄化――“完善社会保障制度,迎接人口老龄化的挑战”研讨会发言择要[J]. 人口与经济,2001,（1）.

[7] 吕昭河. 云南未来人口发展预测及经济影响[J]. 云南民族大学学报（哲学社会科学版）,2005,（3）.

[8] 梁海燕,徐行,代燕,等. 2011―2050年云南省人口红利预测分析[J]. 南京人口管理干部学院,2012,（7）.

Abstract：As the aging process of rural population speeds up, it raises challenge to the sustainability of the new rural pension insurance. This paper, based on the 2010 sixth national population census data, builds a population forecast model and the model of the new rural pension insurance fund budget. Then applying the models to the study of Yunnan province, it analyzes its future population aging trends and the gaps between ine and expenditure of the new rural pension insurance fund. At last, some relevant remendations and policies are proposed to deal with an ageing population and promote the sustainable development of the new rural pension insurance system in Yunnan province.

Keywords：the new rural pension insurance； ethnic areas； sustainability； aging of population.

〔责任编辑：李 官〕