美印核能协议濒于破产

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美印民用核能协议是两个国家战略性结盟的产物,但来自双方国内的巨大政治压力,使这一被世界上最大的两个国家领导人称为具有“历史性意义”的协议,濒临破产的边缘

□本刊特派记者 曹海丽 发自印度新德里李昕 发自美国首都华盛顿

10月的第一个周末,亦即美国国会行将休会进入中期选举之前,参议院宣布延迟对美国印度民用核能合作法案的,待11月7日国会中期选举结束后,再作确定.

这个消息,无论对美国还是印度国内希望看到这个法案尽早通过的人们,都是一个打击.今年7月26日,这一法案在美国众议院以绝对多数获得通过.美国总统布什曾预期,参议院能够在国会休会之前也“通过放行”.

然而,参议院延迟的决定,随着美国国会中期选举的到来,增加了其不确定性.与此同时,在印度,强大的内部政治压力迫使总理辛格8月17日在议会公开承诺：除非美国作出让步,印度将不能接受现在这个协议.

2005年7月18日,美国总统布什、印度总理辛格在华盛顿发表联合声明,“决心改观两国关系并建立全球伙伴关系”.而两国民用核能合作,正是其中最受关注的内容.

布什在声明中表示,“作为一个拥有先进核技术的负责任的国家,印度应该获得和其他类似国家一样的利益和好处”.他并承诺,将寻求国会的支持,调整美国国内有关法律和政策,并和其他盟友一起合作调整国际有关法律,来促成“和印度的全面民用核能合作和贸易”.

美印民用核能协议的产生,本是两个国家战略性结盟的一个产物,其基础是平衡中国在亚洲力量的地缘政治诉求.但是,由于事涉敏感的,涉及对美国以及国际社会历经数十载建立起来的国内和国际防不扩散机制,为印度这个非《核不扩散条约》签字国进行“量身订做”的修改,协议历经一波三折自不必奇怪.去年下半年开始的新一轮伊朗核危机,也为这种“只问出身”的偏颇做法投下阴影.

现在,来自双方国内的巨大政治压力,使这一被世界上最大的两个国家领导人称为具有“历史性意义”的协议,濒临破产的边缘.

美国：支付代价分歧

对美国来说,印度在亚洲地缘政治关系网中的重要性,朝野并无异议；分歧则是美国应该支付多大的代价.

自1998年后,印度已成事实上的核武国家.印度防不扩散记录迄今良好,但主要来自其单方面的自我约束.因此,美国有很强的动力通过美印核合作协议,将印度纳入国际防不扩散体系.

但是,美国国内法律成为一个重大障碍――美国立法禁止向任何非《核不扩散条约》签署国转让或出售任何有可能以民用名义用于军事目的的技术或原料,包括航天技术在内.印度并非《核不扩散条约》签署国,而且在1998年5月冒天下之大不韪,进行了五次核试验.

因此,如果批准美印民用核协议,美国需要删除或修改《原子能法案》中若干对核援印度造成掣肘的条款；如若不然,则必须由美国总统行使豁免权,在发放具体核技术出口许可证方面,进行破例授权.

更大的代价是,美国需要说服国际社会,为何向印度出口民用核技术不会危害到国际防不扩散努力?如果以印度为标准,是否意味着与印度类似条件的国家,即使该国不是《核不扩散条约》的签字国,都可以再开特例?换言之,美国必须让所有的“利益相关者”清楚：在传统联盟政治和核不扩散体制之间,是否存在孰先孰后的问题?或者两者之间仅是一种权宜性的关系,取决在一定条件下哪种考虑更加符合美国的国家利益?

直至2005年下半年前,主导美印战略伙伴关系的一直是美国国防部.国防部长拉姆斯菲尔德,是在核技术问题上对印方作出较大的让步的主要支持者.主要的反对声音来自美国国务院,自始至终都不赞成给印度过多的特殊政策,特别是前国务卿鲍威尔；美国驻联合国大使约翰博尔顿（John Bolton）、前国务院负责防止扩散的助理国务卿罗伯特艾因霍恩（Robert Einhorn）、美国科学及国际安全研究所主席大卫奥布赖特（Did Albright）等重量级人物,亦属于此列.

由于深陷伊拉克战争泥淖,国防部的地位日益受到损害,布什的支持率也不断下降.美国国务院逐渐取代国防部,主导美印民用核能谈判.而此时接替鲍威尔出任国务卿的赖斯,也选择对印度采取强硬立场.美国传统盟友、欧盟的大多数国家――除了法国,法国非常愿意向印度出售民用核能技术及设备――也都竭力反对联合声明赋予印度的特权,特别是北欧国家.

去年11月,与印度谈判民用核协议的两位主要官员――美国务院负责政治事务的副国务卿尼古拉斯伯恩斯（Nicholas Burns）、负责军控与国际安全的副国务卿罗伯特约瑟夫（Robert Joseph）,就美印关系及美印民用核能合作协议在国会听证会上作证.伯恩斯表示,“如果没有证据显示印度政府在最重要的承诺――分离民用和军用核设施上采取行动,要求国会作出这样一个重大的决定是不明智、或者不公平的.”

他们认为,美国将在联合声明的基础上提出系列附加条件,其中包括：在美国和欧洲向印度转让任何敏感技术之前,印度必须接受“永久性”的检查；印度必须停止进一步发展导弹技术；所有可裂变材料生产必须停止；印度的12家科研机构必须接受国际原子能机构的视察；国际原子能机构用来保证撤销军事项目限制的“附加议定书”将不会扩展至印度；等等.

此次美国参院未将法案提交讨论,正反映了各方的意见不一.

“参议院中,有很多人对这个法案的具体内容不完全同意,前后补充了20多项修正案,起码需要两天的时间讨论.”美国武器控制协会执行主席大卫金保尔（Did Kimball）对《财经》记者说,“当这个法案成型的时候,已经没有那么多时间来讨论了.”

印度：是否放弃“战略性独立”

在去年7月18日美印联合声明中,印度总理辛格表示,印度将承担相应的责任,包括阶段性确认和分离民用与军用设施及项目,并向国际原子能机构申报有关民用设施的声明,自愿将印度的民用设施置于其监控之下.

印度方面主要的决策者中,总理辛格、外交秘书希亚姆萨兰（Shyam Saran）、计委副主席阿拉瓦利亚,均主张进一步发展与美国的战略关系,对于接受来自美国的种种附带条件持积极态度,被视为“亲美派”；而外交部长那特瓦辛格（Natwar Singh,与总理辛格没有亲属关系）则是不结盟主义的坚定拥护者,对于与美国走得太近颇有疑虑.

2005底,那特瓦辛格因涉嫌联合国在伊拉克“石油换食品”计划丑闻,被迫宣布辞职.在这之前,他已经失去了在印美民用核合作谈判中主要谈判者的地位,由外交秘书萨兰取而代之.那特瓦在离开政府之后,成为美印民用核计划的坚定反对者；他声称,自己是在美国的压力下被迫撤出谈判的.

对于美国在联合声明后增加的附加条件,印方予以接受.但当萨兰将此知会印度国内核科学界后,引起了后者的强烈反对.他们通过在印度有影响力的民族主义知识分子团体,发起了一场言论攻击.

印度国内反对美印民用核能协议的文章第一次出现在报端,是在2005年11月,正是美国国务院高官国会作证之后.一位知名地缘政治学教授那拉帕特（M.D. Nalapat）撰文表示,如果接受美国的附加条件,印度将很快沦为只能依赖于美国和欧洲进行所有和核相关的活动,那么,“印度的威慑能力将很快消失”.

那拉帕特是“亚洲北约”（Asia NATO）――一个包括印度、日本、新加坡、美国、越南以及澳大利亚,但不包括中国在内的军事联盟――的首倡者.他在接受《财经》记者专访时表示,印度确实需要与美国建立强有力的战略联盟；但为了保障一个稳定的伙伴关系,美国必须接受印度在国际社会里至少拥有和其他成员――如英国、法国一样的权利.

那拉帕特表示,美国所增加的附加条件是“令人羞辱和不能接受的”,它们“实质性地稀释了最初的联合声明”.

到了今年2月,首次南亚之行前在亚洲协会（Asian Society）所作的演讲中,美国总统布什也已调整了美印核合作关系的口径.他声称,将推进一个“全球核能伙伴关系”（Global Nuclear Energy Partnership）计划.在这个伙伴关系下,美国将和那些先进的民用核能国家,如英国、法国、日本和俄罗斯,一起向像印度这样的国家分享核燃料.

在那拉帕特看来,布什的这一声明,明确地将印度的地位由原来的“先进的拥有核技术的负责任国家”降格为“接收国”（recipient）.按照美国的这一新政策,印度将只能进口加工过的燃料,而不能在国内进行再加工,印度的核技术发展将由此受到极大的限制.

分歧不止于此.“最初,这个协议是双边的.”那拉帕特说,“但现在,美国方面坚持印度和其他45个核供应国就供应核燃料达成协议,以及和国际原子能机构就国际视察达成协议.”

分歧难弥

就在布什向亚洲社会发表演讲的同时,印度国家高级研究机构（National Institute of Advanced Studies）在班加罗尔召开了一次美印关系的内部研讨会.应邀出席发言的印度原子能委员会（Atomic Energy Commission）主席阿尼尔卡科卡尔（Anil Kakodkar）明确表示,印度“在如何发展以及如何使用核技术上保持自主权”；他说,“印度必须保持战略性独立,必须确保三阶段燃料循环（three-stage fuel cycle）的独立和完整性.”

所谓“三阶段燃料循环”,指1974年印度在Pokhran第一次核试验后被国际社会经济和技术制裁后,印度科学家自主发展的三阶段项目：第一阶段为加压重水反应堆（pressurized hey water reactors）,第二阶段为快速增殖反应堆（the Fast Breeder reactors）,第三阶段为用钍（Thorium）替代铀作为主要的燃料.目前印度已经完成前两个阶段,第三阶段正在运行中.

印度国家高级研究机构一位不愿披露姓名的高级研究员向《财经》记者表示,美印民用核技术合作协议对美印双方都有很大的利益和兴趣.“对美国来说,可以卖铀燃料给印度,对印度来说,可以解决燃料短缺的问题.”但在卡科卡尔看来,印度的长远利益应该在钍,而不是铀.印度国内核铀原料匮乏,放射性金属原料钍则相对丰富.

目前印度核能占整个能源资源的比例为2.6％――美印民用核技术合作协议可将比例上升到4％以上.但事实上,印度科学家认为,这一协议,对印度的民用核能发展并无决定性影响.

关键是,如果按照这一协议放弃技术的研发,是许多印度重量级人士不能接受的.这正是许多印度核科学家对分离民用和军用设施及项目非常抵触的原因.

印度国内反对派自2005年11月首次发难后,对总理辛格的批评与攻击始终不断.及至今年7月26日美国国会众院通过附带条件的协议后,印度国内的反对意见占据了主流.

在强大的国内政治压力下,总理辛格不得不于今年8月17日向议会公开承诺：除非美国作出让步,印度将“不能接受这样一个协议”.

这一公开承诺,将辛格置于两难境地.根据印度的政治制度,政府所签对外条约并不需要议会表决通过；但是总理一旦在议会作出承诺,就必须信守,否则即属藐视议会.加上印度现政府为联合执政,政权基础并非稳如泰山,辛格委实难以承担对议会悔诺的政治责任.

另一方面,美国国会参议院面临中期选举,党与共和党之争趋于白热化.一般认为,党相当有机会夺回参议院多数党地位；倘成为现实,在中期选举结束后,何时将这一协议排上日程表、能否通过,都是未知数.目前参议院引入的法案在众议院通过的法案基础上,又增加了20多项修正案,限制更为严格,对印度来说更难以接受.

10月20日,美国副国务卿尼古拉斯伯恩斯在华盛顿专门召开了一次只针对印度媒体驻华府记者的新闻发布会,宣布由他带领的一个高级别美国代表团将在11月访问印度,“以雄心勃勃地推动两国战略关系”.他表示,美印民用核能协议仍是布什政府的“首要考虑和首要目标”,但印度媒体普遍预测这一协议将寿终正寝,此次印度之行,主要是为了安抚印度的失望之情.

10月24日,印度政府内阁换班.现任国防部长穆克吉出任外交部长,其遗缺由国大党领导人之一安托尼接任.一般认为,此次换班对总理辛格的外交政策是一个钳制.次日,印度原子能委员会主席卡科卡尔即表示,称无论美印民用核技术协议能否通过,印度原子能项目都将维持强势,“印度将继续发展本土的核技术”.