社会转型期必须要加强社会管理

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闫立（严励）：

上海政法学院副院长、校学术委员会副主任,法学博士、教授、博士生导师,享受国务院政府特殊津贴.现任中国犯罪学研究会副会长、中国刑法学研究会理事、上海市刑法学研究会副会长、上海市信访学会副会长、上海市监狱学会副会长、上海市政协社会法制委员会委员,香港城市大学法学院、法国巴黎第二大学访问教授,上海市委党校客座教授等.先后出版专著、教材20余部,核心期刊发表论文150余篇,主持完成国家、省部级科研项目12项,研究成果多次获国家级、省市级奖励.

身为学者应该拥有社会的良知,应当说真话,应当成为真理的布道者.现在的问题是有些理论并没有研究清楚,也没交代清楚,使得一些讲座成了文件的传声筒,讲过就忘记了.所以,我个人认为从理论的本源上去分析创新社会管理是非常有必要的.社会管理创新是在社会转型期的大背景下提出的,其原则是要以人为本,关键是政府职能的转变,还有一个就是不能突破法律的底线,即社会管理创新必须在法治的框架内进行.

《创新社会管理理论专刊》（以下简称《理论专刊》）：今年全国上,“社会管理创新”仍是其中的热点词汇,温家宝总理在政府工作报告中也一直强调.您认为,我们应该如何认识社会管理创新?

闫立教授（以下简称“闫教授”）：社会管理创新是党新的重大的战略部署,它的意义是非常重大的.在《关于加强和创新社会管理的意见》中,党明确提出,“社会管理是中国特色社会主义事业总体布局中社会建设的重要组成部分.加强和创新社会管理,事关党的执政地位巩固,事关国家长治久安,事关人民安居乐业,对于继续抓好和用好我国发展重要战略的机遇期,推进党和国家事业的发展,实行全面建设小康社会宏伟目标具有重大的战略意义.”可见,党已经把它上升为国家政治的高度,国家战略的高度和人民生活的安居乐业的高度予以关注并进行战略部署.因此,认识社会管理创新就需要在这个层面上来展开.

目前,对于社会管理创新有不同的解读：有以民生为主的社会管理创新；有以“三社”（社会团体、社区、社会组织）为主的社会管理创新；有以“两新”（新的社会组织、新的经济组织）为主的社会管理创新；有以市民社会、公民社会为主的社会管理创新,还有以维稳为主的社会管理创新.如政法委主要强调维稳,重点是如何化解社会矛盾.正如周永康同志指出的“面对这些社会矛盾,我们躲不过,绕不开；解决这些突出问题,我们等不得,拖不起”,“如果我们再不重视这些问题,下大决心,下力气去解决好,就可能失去民心、失去群众、失去执政基础,不仅经济难以持续发展,而且会危及社会和谐稳定、危及党的执政地位”.因此,政法委从维稳的角度进行了战略部署.我个人认为,社会管理创新不是权宜之计,而是适应社会转型需要的重大战略部署.因而,我们要从社会管理是中国特色社会主义事业总体布局中社会建设的重要组成部分的高度去认识,去实践.

要认识社会管理创新,首先要明确社会管理创新的必要性,即为什么进行社会管理创新.我个人认为,社会管理创新是在中国社会转型和依法治国方略提出的大背景下,党的一项重大战略部署.目前,中国正在从农业社会向新兴工业社会；从乡村社会向城镇社会；从伦理社会向法理社会；从整体性社会向多样性社会；从封闭社会面向开放社会的转型.而关键在于从计划经济向市场经济转型,这一转型引发了一系列的社会变化.社会转型实际上也就意味着我们以前已经形成的一个体系,就是以计划经济为基础的,以行政管理为其上层建筑的体系,这套体系在我们改革开放以前已经运行了30多年,并且已经形成了一个很好的运行机制.现在我们要向一个新的模式发展,即从计划经济向市场经济发展,与这个经济体制相适应的行政管理也需要转型,即从行政管理社会转向用法制的手段来管理社会.现在,我们的社会正处于这样的转型期的阶段.也就是说,我们现在还没有转过来,市场经济还没有完全构建好,我们的法制也没有构建好,法律体系也没有构建好.按照党的十五大提出的要求,到2010年我们将形成具有中国特色的社会主义市场经济,与之相适应的,我们也要建构起与市场经济相适应的社会主义法律体系.去年,全国人大宣布我国已经初步建构了具有中国特色的社会主义法律体系,这是十五大的任务和目标.但是这个法律体系是否已经建构起来了,我认为还有待于进一步的完善.整体上来说,我们社会目前还处于转型期这一阶段,转型期就意味着原有的秩序打乱了,新的秩序没有构建起来.这是一个相对无序的状态.在这种状态下,我们现在的社会就出现问题了.我们原有的一些适应计划经济的手段现在失灵了,市场经济体制的法制手段还没有充分发挥起来.所以说,社会转型带来了一系列的社会矛盾和社会问题.解决这些新的社会问题,满足新的社会需求,保障人们的生存权和发展权等基本社会权利,是对社会管理提出了新的挑战和新的要求.

《理论专刊》：您能具体谈一谈,社会转型时期带来了哪些比较突出的社会问题呢?

闫教授：第一,工业化带来的问题.我们现在正处于工业化的发展阶段,是从农业社会向工业社会发展的阶段,这个阶段就必然会带来一系列的问题.比如高失业率和庞大的失业群体,这就是社会的不稳定因素；还有现在的工业化面临的环境污染越来越严重；此外还有连续发生的矿难事件等等.不仅如此,大工业的发展也带来了一系列的问题,如工伤、职业病等等.所以我们现在面临的第一个问题,就是正在从农业社会向工业社会的过渡.按照西方发达国家的标准,他们的农业人口只占总人口的5%不到,美国和欧洲的农业人口只占4%多一点,而我们现在刚刚才达到50%,虽说我们在30年内从80%的农业人口达到目前50%的城市人口,推进的速度比较快,但和西方发达国家相比,差距还是很大的.

第二,城市化带来的问题.我们现在是城市化的过程,城市的大量改造,城市的扩容也带来了一系列的问题.现在比较突出的是外来人口犯罪,上海市现在外来人口犯罪已占到了将近70%.另一个就是城市动迁,现在的中70%是因为城市动迁改造而引起的.还有流动摊贩、、违章搭建等由于城市化带来的一系列问题.

当前,农民工第二代的问题应该引起我们的重视.深圳早就出现了这个问题,因为深圳改革开放比较早,特别农民工第二代问题出现得比较早,也比较严重.上海也逐渐面临这个问题了.在西方,很多国家的群体性冲突事件也都是外来移民,包括英国、法国都是移民的后代,这跟我们的农民工二代问题类似,都是由于他们不能融入这个社会,没有这个地方的户口,不能在这个地方上学,但是回乡他们又不愿意,这就成为了一个潜在的因素.还有一个是我们贫民区的问题,虽然我们现在还未形成如同国外的贫民区,但是城乡结合部治安隐患非常突出.此外,还有大量的“失地农民”,现在成了真正的无产者,过去所说的流氓无产者实际上就是这个意思,我们现在已经出现了大量的失地农民.他们什么身份都没有,成了“无土地、无企业、无保证”的“三无”人员,他们对社会就很可能是一个潜在的威胁.

第三,多样化带来的问题.加快社会改革步伐的同时也出现了一个多样化的问题.比如说我们现在的主体多元化.过去我们讲“工农商学兵”,现在增加了很多新的成分,而且特别增加了“两新”组织,即新的社会组织和新的经济组织.主体多元化其最终表现不是主体本身多元化,而是表现为利益的多元化.不同的主体有不同的利益诉求,且这种要求是不统一的.如何才能使其达到统一,这就需要法律来调整.但目前法律调整的范围不够,从前我们重点关注的是市场经济的法律调整,主要是围绕市场经济来立法.所以社会方面的立法,我们关注不够.这两年,全国人大一直在关注社会立法方面的问题,想解决这个问题.另外,多元化还带来了社会贫富差距,城乡、行业、地区的差距,富二代、官二代问题突出,仇富、仇官的心态加剧.

第四,开放化带来的问题.开放型的社会再加上信息社会,给社会管理带来了新的挑战.现在的社会开放和以前不同,改革开放之初,西方的东西进来很难,当时我们只开了窗口：即四个试点城市（深圳、珠海、汕头、厦门）,后来又开了一扇门,14个沿海城市,包括上海、青岛、大连等.我们开窗户,可以安个纱窗,开门的时候可以安个纱门.但入世以后就不同了,入世以后是全方位开放,我们不可能再安个纱墙把国家围上吧.所以现在面临的是,入世以后西方的思想、经济、技术上的全面融进,特别是思想上的冲击越来越大.西方文化、观念、价值等这些东西随着技术全部引进,引进之后我们又没有甄别,宣传又不够.因此西方的敌对势力、宗教势力、国际恐怖组织、国际犯罪组织纷纷乘机而入,登陆中国.甚至国外的黑社会组织也到中国来了,有的是投资来的.随着国际开放性的程度越来越高,国际上敌对势力对我们的渗透、破坏在不断加剧,这对我们来说是个潜在的威胁,特别是我们现在有些件,有些就是国外一些组织的直接插手.比如事件,外国的记者比新华社记者还早到达现场,名曰“观察员”,实质就是对中国事件的插手.因此,从国际形式上来看,开放对我们社会管理是一个新的挑战.

第五,信息化带来的问题,我国和其他西方国家不同,其他西方国家已经完成了工业化、现代化、进入后现代社会了.而我国目前正处于农业社会向工业社会过渡,又是一个城市化发展的过程,现在又面临一个新的问题――信息化.也就是说西方国家已经定型了,才面临信息化问题.而我国是工业化、城市化、开放化和信息化交织在一起.因而,往往是信息化催化城市化的问题.信息化社会带来了网络、网络诈骗、网络安全,同时还有利用网络催生出的件等等.许多网络群体事件并非是真正代表群体意见的,它背后有网络领袖去催发,所有这些问题都需要社会管理创新.

《理论专刊》：我们所谓的社会转型即是从计划经济向市场经济转型,它最大的特征是什么,社会管理会有哪些转变呢?

闫教授：我们说,转型期的一个最大的特征就是要解决体制上的问题.因为体制上的不同,涉及到我们的管理方式就要不同.计划经济和市场经济要解决的是什么样的问题呢?解决的就是社会资源的配置问题.无论是哪种经济体制,事实上都是解决资源的配置.我国经历了三种经济,第一种经济叫自然经济,也就是小农经济或者说自然经济.自然经济无论是以一家一户为单位还是以封建庄园、村庄为单位,其生产的目的都不是为了交流,而主要是为了满足自身的需要,这是一种自给自足的封闭经济,其资源配置方式主要是暴力掠夺,权力分配（分封）和宗法继承,起决定作用的是军阀,君主或家长的个人意志,法律只是辅助“人治”的工具.第二种经济即计划经济,它也是一种资源配置方式,计划经济体制下的资源配

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在市场经济中,市场活动的主体自身都是独立的利益主体,他们按照市场供求决定的价格在市场上进行交易活动,而市场价格的涨落、高低,又决定着、调节着他们各自的经济利益.在经济利益的激励和约束下,他们不得不根据市场经济的变动调节自己的生产和经营.这一方面引导企业必须不断改进技术,提高劳动生产率,降低成本,以增强自己的市场竞争能力；另一方面又引导资源不断从经济效益低的部门流向经济效益高的部门,从供给过剩的部门流向供给不足的部门,从而达到资源配置的优化.因此,市场经济是一种以市场为导向的经济,整个社会经济流动都直接或间接地处于市场关系之中.生产什么,生产多少,怎样生产等,主要是遵循市场机制的调节.我们现在的说法变了,叫“有问题找市场”,不找市长了.

如今,随着市场经济的发展,正在发生两个变化.第一,市场主体多元化.我们过去的市场主体只有两个,一个是国营的,一个是集体的.现在有国营的、有集体的、有私营的、有个体的、有合资的还有独资的,各个方面的主体都可以到市场去找资源.因为市场经济要求的就是主体平等.即是说,无论是国营的、集体的还是外资的,都允许也需要到市场来配置资源,所以市场经济第一个条件就是要求主体平等.第二,市场经济要求自由竞争.这是市场经济的两大特征：主体平等,自由竞争.同时,市场经济又必须是有序的经济,一切市场经济活动都要遵守共同的规则,即有序地竞争,良性地竞争,防止出现坑蒙拐骗,以假当真,以次充好,巧取豪夺.这些规则就是法律.因此市场经济是一种以法律为边界的经济,市场主体的行为,宏观调控和社会保障四个环节都需要由法律来调控,所以说,市场经济就是法治经济.

由于资源由市场来配置,那么,与这个相适应的,政府的职能也要发生改变,即是说政府的职能不再是管计划、管指标、配置资源,而是要办两件事.第一个,维护好市场秩序.要维护好市场秩序,就必须要制定好法律.所以,市场经济以后,就必然要求是一个法制的经济.我们有一句耳熟能详的话,“市场经济就是法治经济”,说的就是这个道理.现在政府的职能就要从过去的管生产、管计划、管指标进入到市场的执法管理,监管市场、制定法律.政府原有的机构现在大部分撤销了,以前管计划指标的这个局那个局都撤了,新生出了一批执法局,如食品卫生监督局、环保局、计量局、工商局、税务局等等,以执行法律维护市场秩序为目标.第二个,政府要给社会提供公共产品、公共服务,如公交、医疗、教育、社会保障等,这是市场经济下的政府要提供的.但是,由于我们前一段的改革,政府没有改革好,把不该推向市场的推向市场了,造成了政府职能在这一方面的缺失.市场并不是万能的,有些公共产品、公共服务是不该推向市场的,比如,医疗、教育、公交这些公共资源推向市场后,社会就容易出现问题.老百姓看不起病,上不起学了.特别是现在农村医保一改之后,农村现在看病难上加难了.农村人讲,“救护车一响,一头猪白养”,“上一次医院,一年白干”说的就是这个问题.为什么会出现这样的问题呢,实质就是因为我们前一段的改革把所有的东西都推向了市场.政府应当为社会提供公共产品和公共服务.所以这届政府提出了,要老百姓看得起病,上得起学,有房子住,有公共安全感,就是政府职能的一个转变.

《理论专刊》：社会转型了,政府职能要转变,社会管理模式也需转变,您能具体跟我们谈谈吗?

闫教授：确切地说,目前政府职能转变还处在一个正在转的过程中.政府还是以配置资源为主,以管理为主,而不是以服务为主.现在整个的管理体制还是按照一统天下的管理模式在运作.我们说,管理实质上就是对人的管理,怎么把人管理好、服务好.计划经济时期的管理是单一模式的管理,从国家到单位到个人.这种管理体制是一个垂直的管理体系,它当中有一个好的基础,就是有一个“单位”,在政府与个人之间有一个“单位”环节.单位有政治功能,单位里的各种政治组织把人都管起来；单位有经济功能,工资、就业、劳保等等,单位也都给管起来了；单位有文化功能,单位有电影院、文化馆、图书馆等文化设施和文化服务.此外,单位还有社会福利功能,单位里有家属宿舍、有幼儿园,好的单位还有学校,甚至有些大的单位还有火葬场等可以说,单位把个人从生到死全部承包了.单位既有政治功能、经济功能、社会功能,有的还有文化功能、体育功能等.比如单位里建有体育设施、文艺设施,有的单位还有班车、学校、医院,社会的功能都有了.也就是说,单位不仅搞生产还办社会,单位的整合功能非常强大,单位把人都牢牢地管了起来.所以那个时期,很少出现矛盾,有了矛盾也好解决,通过单位一切矛盾迎刃而解.我感触最深的是,我参加工作之初在基层派出所当户籍民警,那个时候两个人发生纠纷了很好办,你把单位领导叫来,他把单位领导叫来,两人一谈,领回去各自单位解决了.可现在,你说你找谁能管这事儿?过去通过国家、通过单位,把人都牢牢地管起来了.但是现在不行了,现在单位已经瓦解了,单位不再办社会,所以我们现在的人不叫单位人了,而是叫社会人,纷纷都成为了一个个个体的元素.所以现在我们面临的问题是,在国家、政府和个人之间缺少一个中间环节.过去的管理模式是“国家、政府→单位→个人”的垂直式管理.中间环节是单位,单位起着国家、政府与公民个人之间的桥梁和纽带作用.而现在单位这个中间环节没有了,你找单位没有用,单位不管了,面临的问题就是个人的元素直接对政府了.这样的结果就是大量的,所以现在我们信访量爆发.而且现在个人的元素还发生了变化,比如说我们现在非正规就业的有1.682亿人,也就是将近2亿人.在这里很多都成了无业的人员,这些人什么包袱都没有,所以他们极容易导致出现一些个人的行为.同时,还有一个问题,我们现在的政府是为维稳而维稳,导致现在很多信访久拖不解决.我曾在信访办做过调研,现在的大量信访中60%～80%都是老百姓有理,但为什么还是解决不了,原因就是政府间层层推,层层压,为维稳而维稳,生怕出乱子.随着市场经济的发展,现在的矛盾也发生了变化.以前的矛盾一般都属于思想上的问题,而现在的矛盾则更多涉及到个人利益.比如说房屋拆迁、下岗、医疗事故等等都涉及到个人利益.以前通过老娘舅的办法可以解决的,现在很难解决了.现在一谈化解矛盾,就是“拿钱”,而且要价还越来越高.再加上我们政策多变,比如现在上海市信访量最大的拆迁问题,就是因为我们政策多变,一开始是砖头,然后是人头,现在是砖头加人头,政策的多变,随之带来的就是利益的问题.

我们在新中国成立后社会就没有形成,对社会是排斥的,老怕它出问题,都是由政府统管起来的.现在中间环节解体了,单位解体了,农村解体了,都变成了个人的元素,但我们的政府还是一贯的强势政府,仍然试图用以前的办法去管理.由于缺了一个中间环节,都分成了个人的元素,所以我们现在需要解决的问题就是要找一个新的中间环节.这一观点西方社会学家涂尔干早就说过,涂尔干认为,现代社会的危机在于国家权力庞大之后,直接与孤立的个人产生对抗.而现代政府的病态与社会危机来自同一个根源：即国家与个人之间没有一种中介的力量作为缓冲.有了一些中介机关,不仅可以防止国家对个人的压迫,也可以保持国家独立于个人利益之外.这就是说,任何政府他都不能直接对着个人,它中间需要一个缓冲地带,也就是说,出现问题可以通过自律的方式来解决问题.虽然我们现在也有自律组织,但是自律组织发挥的功能不强.而且这些组织还是由政府在统治,还没有变成一个自律的组织.我们也缺少市民社会的基础.

我们与西方国家不同,西方国家是先有社会,国家是后建立的.它们先是小城邦,然后再统一成一个国家.所以,他先是有社会,这个社会是什么,是市民社会,为何称之为市民社会?他们在城邦里搞自由交易,交易中形成了市民.一些西方国家是君主制,社会上是有等级的,“公侯伯子男”等爵位制,但是市民是没有等级的.所以市民社会通过交易,形成了一套法律.这套法律是市民法,之后才有国家法,所以他们是先通过自律的形式形成社会,然后国家才生成.因此西方国家对“中间地带”建构得很好.西方学者认为,社会之所以稳定就是因为它们有一个稳定的社会.西方的社会与我国的性质不一样,我们叫社区,但我们的社区完全是行政管理的社区；他们的社区叫自律的社区,是自发形成的,是自律的,而我们还是政府在管理.未来的走向要形成一个新的管理模式,即通过社会管理创新形成一个国家-社会-个人双向互动的管理模式,这种治理模式,我们称之为善治.每个人的参与管理是为了自我的管理,参与管理也是为了我,因此我们落脚点是每个人能够参与社会管理.而现在是我们被动地管理他,其办法是动员他、组织他,而不是他自愿的.我们经常讲发动群众、组织群众、依靠群众,可以说,群众是被动的.如果我们都让群众自愿来参与管理,由社会来参与社会管理,善治就解决了.这是一种和谐的管理手段.我们现在要建设社会管理,首先就是要解决从单位管理向社会管理的一个转变.

《理论专刊》：您刚才从社会转型的背景谈了社会管理创新,我们注意到您还提出了依法治国的大背景,那么从依法治国的角度,怎样理解社会管理创新呢?

闫教授：我国目前也正在从政治国家向法治国家转型,适应政治国家向法治国家转变的需要,社会管理也必须要创新.我们过去的管理是靠行政手段,而且我们过去的行政手段还有一个方式,就是我们一直是政治国家的治理方式,从国家到政治组织再到个人.然后,我们把人又分成两类,敌人和人民.以95%的人民管5%的敌人.而且这个敌人我们都知道,因为他脑袋上戴个帽子,“地富反右坏”,不管走到哪里大家都知道.这个“帽子

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综合以上所讲的,我个人认为现在讲社会管理创新,必须要从社会转型的大背景来认识这个问题.社会转型,实际上是在发生着两个大的转型,一个就是我们管理体制的转型,从垂直的国家政府→单位→个人的管理体制向国家、政府、社会、个人的法理结构的转型.再一个就是我们国家整个体制上的变化,这个变化就是从政治国家转向法治国家.法治的国家就必须用法制的手段来管理,他讲究一种平行的管理,而不是那种垂直的、强制的管理.社会的转型,要求管理体制和管理方式的转变,但就目前总体上来看,我们的社会管理能力和水平不适应人民群众的要求和期望.

《理论专刊》：人民群众的需求和期望集中在什么问题上?我们目前的社会管理在这个问题上存在哪些局限性?

闫教授：现在,群众的要求跟以前不同,不仅是生存的权利还有个人生活的保障；不仅仅是个人利益,还要求权利；不仅仅是个人的权利,还有社会的权利.但是现在我们这方面做得还是不够的,所以从公民权利的要求上来看,公民权利的基本保障这一块,公民的参与这一块,我们的法律,包括我们的体制,都不适应.我们经常讲公民有参与权、管理权,但是公民的参与度是有限的,没有参与就不可能实现真正的善治管理.如果讲社会管理创新是由人民提出的要求,而我们现在的社会管理创新,还不适应发展的需要,不适应人民的需求和期盼.其具体表现在：

第一,社会管理的理念还比较落后.我们现在的管理还处于传统的管理型,也就是说的管、卡、压,防范型.何谓防范型,就是防民.我们现在所谓的维稳,就是防止群众出事.严格地说,我们缺乏正确的维稳观.任何社会都有矛盾,关键就是要把矛盾限制在可控的范围之内,这个社会就稳定了.没有矛盾不可能,矛盾要限制在可控制范围内,这个社会才会稳定.所以我认为,群体事件有坏的一面,也有好的方面.好的方面是公民的权利意识在觉醒,关键是我们政府要怎样引导,怎么样解决.

第二,社会管理的方式还比较陈旧.习惯运动式,缺乏长效管理、制度管理.我们基本是靠运动来治理国家,新中国成立以后就是一个运动接一个运动,比如镇压反革命、“三反五反”、“反右倾”、文化大革命等等历次运动.目前的工作方式还是运动,比如“严打”.同时,现在的管理方式也比较僵化,刚性的多,柔性的少,基本是强制性的（收费、罚款）,缺少教育疏导,更缺少谈判协商对话.

第三,社会管理的主体比较单一,仍旧是政府在包揽一切.社会这块动员得不够,社会还未生成,民众参与度不够.实质上我们应该把责任分开,政府管政府该管的事,市场的事交由市场去解决,社会的事由社会自律组织来解决.但是现在是政府的事、市场的事、社会的事通通由政府来管,所以现在反复强调政府职能转变,政府职能不转变,社会管理创新是空话.

第四,社会管理信息不对称,监督不到位,尤其是重大立法和决策的民众参与度不够,利益和渠道的表达不通.现在我们出现的问题绝大多数是和决策失误有关,很多决策民众的参与不够,还是领导的决策.有人说这叫“三拍”决策,即领导一拍脑袋决策出来了,然后大会上大伙一拍手决策通过了,到后来决策出问题,领导一拍大腿,这决策不行.还有人很诙谐地说,决策的生成是：领导来了神,叫上几个人,找个僻静地,弄出一个文,这就是决策了.这就是说决策化的程度的确不高.

所以说,面对社会转型带来的问题,我们必须要加强社会管理创新.如果我们不转变,社会矛盾就要转化,这是必然的趋势.但是我们在工作能力上,在工作方法上都不适应.有时面对问题束手无策,这也反映出了我们对社会管理创新在理论本源上还缺乏深刻的认识.

《理论专刊》：您认为,我们应该怎样从理论的本源上去理解社会管理创新呢?

闫教授：要理解社会管理创新,首先就要清楚什么叫社会管理.社会管理是指政府和社会各方面的力量,依法依规处理社会事务,协调社会关系,解决社会问题和社会矛盾,在保持社会活动的同时,维持社会秩序,促进社会稳定.这里面的主体是政府和社会力量,办法是依法依规,最终目标是保持社会的活力,维护社会稳定.这就叫社会管理.所以说,社会管理不是政府一家管理.社会管理的目标是建立与社会主义市场经济相适应的,具有中国特色社会主义的社会管理体系.要解决的根本问题还是回到最初的问题,市场经济,我们现在围绕的一切问题都是围绕市场经济而展开的,市场经济需要法制,我们搞了法制,现在市场经济需要社会管理,我们搞了社会管理.所以我们要建立的目标就是要建立与社会主义市场经济相适应的,具有中国特色社会主义的社会管理体系.最终的目标是要解决和改善民生.

我们的一切管理都是为了人,以人为本,就是要服务人民而不是管人民,是要保障公民的权利.而现在我们是以管理者为本,而不是服务对象为本.科学发展观与和谐社会的宗旨就是以人为本.但我们现在有些领导和干部对以人为本的理解是以我为本,以管理者为本.我到国外去,看到国外的路障就非常有感触,他们的路障都是用轻体材料做的,因为他在设计上就考虑到你的车有可能会撞到路障上,你的车撞上来路障可以撞飞撞碎,但是你的车不会坏,这是给谁设计的?给服务对象设计的.而我国的路障是水泥的,并且还用电焊焊上,铆钉铆上,至于你的车撞没撞坏跟我没关系,这是给谁设计的,很显然,是给我――管理者设计的.可以说,现在整体上的管理理念都是为我设计,而不是为我服务的对象设计.我们的理念是我们是管理者不是服务者,这实际上犯了本末倒置的严重错误,我们公务员应该是服务者而不是管理者,因为社会管理的最终目标就是保障公民的权利,但是我们现在所讲的“以人为本”是以管理者为本,我们现在所有的制度设计是把老百姓管住.这其实是不对的.

另外,还应该注意的是,社会管理要创新,但是应该有一个底线.这底线就是法律规定的公民的基本权利,这条底线不能突破.所以,不论是怎么一个创新,不管是哪个部门的创新,宪法的这条底线不能突破.我提一个我个人的看法,在检察院的社会管理创新中,应注意对监所犯罪人员申诉权利的保障.我们现在对监所犯罪人员的申诉权利保障不够,申诉渠道太少.我到香港去,他的申诉渠道非常多,只要进去他一举手就可以申诉,申诉就要接待,必须接待,这是一个基本保障的问题.

在社会管理中我们必须坚持以下五项基本原则：第一,坚持以人为本,满足人的需要,维护人的尊严,保护人的利益.第二,坚持公平公正.要妥善协调各方面的利益关系,尤其是要维护好、发展好、实现好群众的政治经济和社会文化方面的合法权利.特别是对弱势群体的保护,实际上,法律的核心是保护弱者,不是保护强者.第三,要坚持管理和服务并重,把服务贯穿于社会管理工作的始终.我们现在政府转型转什么?就是要转为服务型的政府,所以我们现在的社会管理创新势必就要体现服务的意识.比如说我们为企业服务的意识,不是仅仅去查他的案件,而是要解决如何服务他,你把服务做好了,预防犯罪的工作做好了,案件不就少了吗?这就是最好的服务,这也是我们检察院的本职工作.其实,我们只要把服务这方面做好了,很多问题就做好了.也就是说,我们应该换位思考这个问题.要从我们的工作角度出发来换位思考,而不是一味地以“我去查你”的思路办事,所以我认为社会管理创新,首先要解决的就是理念的问题.第四,要坚持正确的社会稳定观,正确对待群众的利益诉求.树立正确的稳定观,我想还要进一步强调,现在是为稳定而稳定,为完成任务而稳定.我们把越级、进京、群体性,通通称之为不稳定因素.什么叫不稳定因素?是他的正当权利.我们还有一些做法,比如严防死守、看守盯牢等等.现在对基层的要求“看好自己门,管好自家事,谁家孩子谁家抱”,“一票否决权”等等,基层单位为了不被否决,不惜动用各种手段,有的就是花钱买平安,结果买来的不是平安而是不断地重复.因此,我们要树立正确的维稳观,维稳最终的目的是保障人民的权利.就像我们的执法目的一样,最终目的不是为执法而执法,执法最终目的是要保障人民权利.这是执法的一个根本.所以有一次讲课,有一个局的干部在那里听课,我就指出执法有问题.执法不是把解决了,问题就解决了,我们最终是要解决让老百姓吃上饭的问题.如果城市干净了,但老百姓吃不上饭,问题还是没有解决.因此,我们要明确执法的目的,最终执法是为了谁?为了人民,甚至更主要是为了那些穷人,弱势群体.但是我们现在不是,很多都是先把业务完成了再说,所以我说现在的管理首先目标就有问题.因此,要树立正确的维稳观.第五,要坚持社会管理与社会建设相结合,重视社会事业发展和社会结构调整.一方面要加强社会管理,另一方面要加强社会建设,要形成国家、社会、个人整体联动的格局.所以,现在我们要加强社会这一块,因为现在社会这一块太弱了,起不到应该起的作用.我们应当相信社会、培育社会,使社会能够生成,这样社会管理创新的目标才能够达到.这是我们讲的社会管理创新的第一个问题.

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《理论专刊》：您认为怎样才能保证我们的社会管理创新达到法治国家的目标,实现国家、社会和人民的互动和谐状态?

闫教授：社会管理创新的基本任务是对人的管理,因此要注意以下几个方面的问题：即协调社会关系（人与人之间的关系）；规范社会行为；解决社会问题；化解社会矛盾；促进社会公正；化解社会风险,这样才能保持社会的稳定.现在的社会管理也就是我们所说的善治,其途径就是要通过法治化,这样才能保证我们的创新能够实现法治国家的目标.在这里,我们要解决几个问题,第一,确立法律至上的理念,严格依法进行.我个人认为社会管理创新也必须要严守法律底线.社会管理创新必须在不断完善社会管理法律法规的基础上,确立国家机关、公务员和全体公民依法进行和参与社会管理服务的理念,将尊重规则,依法享有权利、履行义务、承担责任,依法行使权力、履行责职、责任追究作为建设的根本点,培育理性自律、尊法崇法的现代公民精神,确立全体公民对法律的认同感、敬畏感,真正实现法律至上的现代法治要求.

第二,社会管理创新的核心是政府,所以我们要构建法治政府、守法的政府.我们现在的政府在一定程度上不守法、不作为、乱作为,而且乱作为的现象比较多.这里所说的依法行政跟公民守法不一样,公民的权利是无限的,用西方的理论说是天赋人权,每个人生下来就有权利,叫自然权利,但是每个人并不能保证自己的权利都能得到实现,为了保证自己的权利,就要组成公共的权力.当组成了公共权之后,政府和公民签了一个合同,这就叫社会契约理论.这就说明了你的公共权力是由公民授权的.我们讲一切权力属于人民,公民授予你的权力是有限的,你只能在公民授权的范围内行使权力.所以我们依法行政是指,公民授予你多少权力你才能干多少活,没授予你权,你就不能干活.你要做了就可能损害公民权利.所以政府执法的时候有一个基本底线,法律有规定才能作为,法律没有规定,就不能作为.而公民却不是,只要法律没有禁止就可以作为,因为公民的权利是无限的.依法行政要解决一个权力配置的问题.依法行政这个概念解决了,我们管理才能解决.我们知道权力是公民给的.所以我们在用权的时候,基本目标是保障公民的权利.我们为什么叫人民的勤务员,人民的公仆,在这里边要注意解决权利的行使问题.当前,加强法治政府建设,着力提高政府管理社会的权威性,一方面必须大力加强法治政府建设,强调依法制约国家权力,规制国家权力,严厉惩处滥用权力和腐败行为,以保证政府社会管理行为的合法性和权威性.另一方面必须进一步强化政府对社会的管理,规范社会行为,对各种利益纠纷和矛盾的解决必须严格依法进行,确立宪法和法律的无上权威.

第三,建立公正、高效、权威的司法.当前社会矛盾化解的问题,件问题,包括问题处理得不好,我认为存在的最大问题是司法权威不足.现在因为为稳定而稳定,使得在一定程度上丧失了司法权威.司法权威不足,法律至上就是一句空话.国家权力架构中有三个权力,即立法权、行政权和司法权.立法权是解决你应该有哪些权利,即应然的权利.行政权要保障应然权利的实现.如立法规定公民有受教育权,那么行政要给我办学校,搞义务教育,政府要给我免除学费,但是政府也只是提供学校,至于你能不能上学校,怎么上学校,这不是政府要办的.还有就业是你的权利,政府只是给你提供就业的机会,就业的渠道,并不保证你就业,你就业不就业是靠你的本事去竞争的.所以立法权和行政权是普遍权.而司法不同,司法涉及的是每个人的权利.我被人打了,到法院起诉,你不管行吗?我被人诈骗了,涉及到经济诈骗,检察院要管吧,这些都涉及到个人权利,所以司法和每一个当事人的切身利益相关.因此,司法权与老百姓息息相关,老百姓看得见,体会得到.司法是最能体现法律权威的.所以讲法律至上,首先是司法至上,司法权威有了,老百姓看得见这个权威作用了,就相信你这个法律了.我们这几年来司法权威一直没有解决好.司法改革是一个过程,我们现在要解决的只能是在现有体制框架内能解决的问题,体制上的问题我们还没有触动.严格地说司法体制有三大弊端,即司法的地方化、司法的行政化、司法的非职业化,这三大弊端现在一个也没触动.地方化没有解决,行政化、非职业化是越来越强.我有一次到外地去做调查研究,有的基层法院也像行政部门一样在搞交流换岗,我说法院怎么能交流换岗,刑庭、民庭的都是专业的,怎么能换岗?就像医院交流换岗就乱套了,你儿科看妇科的能搞明白吗?我们现在有些做法是完全违背司法规律的,根本就没把司法工作当成职业.所以我们司法权威不足是和体制上弊端有很大的关系,这是一个逐渐解决的问题.因此,在社会管理创新过程中,应当以树立司法权威和司法公信力作为突破口,在公民中确立司法神圣的意识,切实维护司法人员的合法权利,确保司法裁决得到高效执行.应当取消所谓“涉讼”,依法通过再审程序纠正冤假错案,对再审条件、次数和期限做严格限制,以维护司法裁判的安定性和权威,防止司法资源的重复浪费.必须深化司法体制改革,着力提高司法人员的道德标准和司法能力,规范司法行为,提高司法廉洁性.

第四、严格执法,确保人民群众的生命、财产安全,社会秩序稳定和法律的威严.尽管我们讲我国的法律体系已经基本形成,但是在执法中,还存在很多问题.我们过去讲有法可依,有法必依,执法必严,违法必究,但是我们在严格执法这方面还是很差的.违规执法、粗暴执法、钓鱼执法等现象仍时有发生.为此,在社会管理创新时,一方面必须要提高法律权威,强化社会主体依法行使权力、履行义务、承担责任的规则意识和法律意识,依法进行社会管理,提供社会服务,保障社会主体的合法权益,惩处各种违法犯罪行为；另一方面要特别强调规范执法、文明执法,规范执法行为,在防范和处置执法中滥用权力、执法腐败的同时,全力支持执法机关的严格、规范执法,严厉惩处暴力抗法,聚众抗法的行为,在公民中确立执法机关的权威,切实维护法律的严肃性和神圣性.

《理论专刊》：最后,请您谈谈,您认为社会管理创新应有哪几个重点?

闫教授：社会管理创新的问题,实际上党的十七大就提出了,这就是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理.也就是说十七大已经意识到我们社会管理出现问题了,要形成一个新的格局,但是为什么现在才提出来了呢,因为现在紧迫了,就是我们现在面临的维稳问题,面临的社会管理问题,再不解决,可能就会影响到我们党的执政地位的问题,影响到我们国家发展的问题,影响到人民生活的问题,所以必须要解决.按照社会管理创新的要求,第一,要转变社会管理的观念,重视社会管理创新的目的――改善和保障民生,这是我们的一个终极目标.也स

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第二,强化政府的社会管理职能.就是说该管的要管好,不该管的要退出来,让社会管的还给社会,让市场管的交给市场.但是怎么还给社会,交给市场,这是要探讨的问题.管理不是压制,不是专制,它的核心是要善待民生、服务民众.所以现在要破除“社会恐怖症”,我们以前对社会还是有点害怕,担心社会发展起来会对我们有冲击,现在要为社会证明,要允许社会组织发展,但是这种发展还是要解决一个社会自律的问题,自治的问题.如果我们社会形成了一个自律自治的社会,那么整个社会问题就解决了.强化社会管理还要进一步提高公民参与社会管理的力度,特别是要增强企业的社会责任.现在企业的社会责任在弱化,企业怎样参与到社会管理,怎样做到企业诚信等,都需要研究.总之,是要以政府为主导,现在我们还是一个强势的政府,要充分发挥各方面主体的积极性,参与到社会管理中来,形成多元治理的新格局.

第三,加强社会管理领域的法治建设,建立健全相应的法规.过去三十年,立法主要是放在市场经济上,也就是我们的法律法规主要是规范市场经济的体系,应该说这方面已建立很多了,但是关于公共卫生、社会保障、社会组织,特别是公民权利保障等方面的法律还比较弱.特别在民生立法上,社会领域立法上,还是比较滞后的,所以我们要尽快地调整.要深入研究现代社会管理的内在本质、客观规律、运行机制、方式方法,不断完善社会管理的法律法规,按照社会管理法治化的要求,及时加强社会管理领域法律的立、改、废,不断完善有中国特色的现代社会管理法律制度体系.

第四,要完善社会管理领域的制度体系,深入研究当前社会管理制度的废、改、立工作,特别是户籍制度的改革,收入分配制度的改革等等.我们现在的收入分配制度极不合理,现在贫富差距越来越大,行业差距越来越大,所以我们现在要解决分配体制的问题.还有户籍制度,现在大量的农民工进入城市以后,怎么解决这个问题.让他们回去很有可能会使城市瘫痪.但是,又如何解决滞留的问题,这涉及到对现有户籍制度的改革.

第五,要加强公民道德建设,树立社会主义文明新风,培育社会主义核心价值体系,特别是要加强信用制度建设.政法委也提出了政法干警的价值观,即忠诚、为民、公正、廉洁.我个人认为,现在提出的东西太多了,大家没有做一个梳理,实质上这些东西都是一脉相承的.2006年提出了社会主义法治理念,后来又提出了“三个至上”,现在又提出了核心价值观.其实都源于党的十七大报告中对于中国与法律建设经验的总结和高度概括.改革开放以后,我们对中国法治建设的认识还不完全一致,到十七大我们才统一了思想,即我国的法制建设,包括政法工作总的指导思想是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一.这“三个统一”是我们本源的东西,这“三个统一”派生出我们一系列的观点和价值取向.如社会主义法治理念包括：依法治国、执法为民、公平正义.服务大局,党的领导,是不是这“三个统一”的具体表述啊?我们后来又提出“三个至上”,党的和国家利益至上,人民利益至上,宪法和法律至上,还是“三个统一”.现在我们又出了“忠诚”、“为民”、“公正”、“廉洁”的核心价值观,还是离不开这个主线.我们实质上所谈的都是这样一个大的主题.但是我们现在提法太多了,把大家搞乱了,所以要还原本源的东西.在这里,特别要强调的是,诚信制度的建设.诚信这一块在社会建设这里是非常重要的,诚信又是市场经济的一个基础,因为市场经济本身就可以创造财富,追求最大利润,但是市场经济又有副作用,市场经济是个缺德的经济,市场经济允许追求利润,你只需要追求利润就可以了.所以,市场经济本身必须建构在诚信的基础上.我们讲市场经济就是要讲诚实信用、公序良俗,这就是市场经济最基本的问题.我们现在为什么出现大量的,其根源就是缺少诚信.整个的社会诚信缺失,不管是体制内的还是体制外的,现在都出现了问题.而在诚信体系中政府的诚信是最重要的.目前,由于政府的失信导致交易成本过高,矛盾冲突加剧.

第六,要充分挖掘和整合民间社会管理资源,发挥乡规民约在社会管理中的作用.在中国,最有利的资源是民间的资源.我们过去的人民调解制度就是民间资源.所以我们现在要研究怎样把民间的资源发挥好,这也是符合中国国情的,符合中国的国情就要从中国的现实出发.

第七,要建立群众的利益诉求表达机制、矛盾调处机制,权益的保护机制.现在最重要的是要改善干群关系、劳资关系.我搞调研的时候就发现,现在的矛盾,大多都是干群之间的矛盾,而干群矛盾里边90%是干部的问题,不是群众的问题.现在的劳资矛盾,不是劳方而是资方的问题,现在拖欠工资,这个问题非常突出,所以我们解决这个问题,要引起重视.这也涉及到现在有些工人闹罢工,怎么看待罢工,怎么看待群体性,我认为要正确的引导,工会要真正发挥工会的作用.

第八,要加强和改进对虚拟社会的管理和服务,正确引导和疏导社会心理,做好舆论导向工作.现在来看,社会应急管理的措施,在虚拟社会这个方面我们还不够,所以,我们对虚拟社会的监控、管理要提到议事日程.

第九,要建立应急管理体制,提高全社会应对各种突发事件的能力.建立应急管理体制,我们在做.但是我认为,首先应该建构一个预警机制,应急管理机制才能有所准备.因为当前社会是一个风险社会,西方风险社会跟我们的概念不同,我们的风险社会可能比西方面临的问题更多,情况更复杂.所以我们首先要有一个预警系统,没有预警系统,应急处理就会没有前提.在国外,都有预警系统,都有一个警戒线.比如说失业率,在国外失业率超过5%就达到警戒线了,如果超过5%社会就会不稳定.社会也有一个预警系统,社会的矛盾与犯罪达到一个什么临界点了,就可能会出现问题,这就是预警系统.我觉得检察院的职务犯罪侦查就可以搞一搞预警系统.有了预警系统,可以拉出黑名单,提前预警,对于预防犯罪具有一定的作用.我看联合国专门有一个的警戒线,当你达到这个警戒线,你的国家可能就会出现问题了.

第十,培育和造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍.目前整个社会管理还是行政管理模式,对这方面的人才培育不多,当然我们现在也正在解决这个问题.