温州引资办医:竞争释放改革红利

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浙江省温州市中心以南7公里的南白象地区,有一块名为三的待开发湿地,西接温瑞塘河,南倚大罗山,紧邻温州高教园区,交通便利,生态环境绝佳.

温州和平整形医院院长薛志辉产生了在此投资建设一所高端医院的念头.在完成了前期的区域卫生规划、规划红线、征地等十六七项行政审批手续,距离成功仅一步之遥时,却因某部门领导不同意在这块地上建医院而行将夭折.

然而,此地块成为温州卫生发展“十二五”规划重点建设项目的建设用地.事情从而出现转机.决策背后最大的动力来自于温州市对于社会办医和医疗产业前所未有的重视和鼓励.

2012年9月,国务院医改办将温州列入全国首个社会资本办医综合改革联系点.在获批一年半后,国务院将健康服务产业定位为经济社会持续发展的重要力量,国家层面对于社会办医有了更为明确的指导意见和配套举措.

2014年“”后,本刊记者前往温州实地探寻该市社会办医进展.“所有改革的最终目都是通过竞争释放改革的红利.”温州市卫生局局长程锦国在接受《中国医院院长》记者专访时表示,温州市正在反思既往改革的经验与教训,在社会办医面临的体制机制上寻求突破.

民营跃进

温州向来是民营经济发展的重地,医疗行业亦不例外.1985年,旅法华侨王永达在温州市创办华侨伤骨科医院,意外成为全国首家民营医院.自此之后,温州当地活跃的社会资本相继在医疗领域出现多例成规模的投资.

2004年,《温州市民营医疗机构审批管理暂行办法》实施后,社会资本参与医疗事业投资热情空前高涨.中山医院、东方女子医院、明乐眼科医院、同济男科医院等多家民营医院快速开张.当年批准的13件医疗机构申请总投资额达到5.41亿元,是温州市此前15年民营医院投资总额的近3倍.

但这一时期,温州的民营医疗机构让监管者饱受困扰.“莆田系”式的经营理念一时间大行其道,多数民营医院把“轰炸式”广告当作了创业初期的救命稻草.期间更是出现了以快速获得经济回报为目的,将科室承包给无资质人员经营,终被原卫生部吊销执照的乐清仁济医院.

显然,存活于温州的部分民营医院成长带有种种“原罪”,卫生行政部门面临的审批和监管压力随着流向医疗领域资本的增加而不断加大.“期间,我们制订政策,引导卫生产业结构调整、引导民营医院加强内部管理、支持民营医院成立行业协会,加强对民营医院的依法管理和业务指导.”程锦国表示,卫生行政部门希望通过这些举措,让不同所有制医院之间展开充分的有序竞争,以促进医疗卫生资源的合理配置和有效利用.

2012年9月,政策的进一步松绑无疑点燃了投资者对温州市社会办医的热切期待.在过去的一年半时间内,全国及海内外有关部门、团体共三十余批次到温州学习考察.中国健康产业投资集团、美国CHC医疗集团、中国平安、中国国药控股、上海复星集团、台北医学大学、台湾聚阳股份有限公司等企业,数次赴温州考察合作项目,其中不少企业已经完成签约.

2013年,温州民营医疗机构数量急速攀升,成为该市历年来投资项目最多、投资规模最大的一年.温州在投资规模和数量上居全省第一、全国领先,且实现了中外合资和中台合资的办医项目零突破.据统计,一年半来累计签约项目三十余个,协议引进社会办医资本近74亿元,计划新增床位7000余张.

据程锦国介绍,截至2014年3月,温州市现有公立医院47家；民营医院75家,其中综合性医院23家,中医类11家,专科医院41家.民营医院占全市医院总数的61.5%,比试点前增加了31.6%.民营医院核定床位（含牙椅）6578张,实际开放5573张,占全市总开放床位数的20.9%,比试点前增加了47.3%（见表1）.该组数字直白地说明温州市民营医疗机构在数量上的急速增长.

此外,在国务院关于健康产业的鼓励政策出台后,温州市开始积极探索丰富健康产业业态,大力引进国内外资本举办医疗健康产业,引进举办健康体检、康复养老、养生保健等项目.例如,温州聚阳体检中心进展顺利,瓯海、文成养生项目已初步达成合作意向,苍南康复护理院已开业.

另据程锦国透露,温州正在筹建“海西经济区医疗示范园区（基地）”,拟将其建成公共服务的提供平台,其中影像、临床检验、物业管理、用房、交通等由政府主导提供.

大尺度新政

“温州已经打开了医疗服务市场的大门.2012年,温州市出台了推进社会办医的‘1+11’文件,并在2013年扩展为‘1+14’.我个人认为,社会资本办医所谓的‘玻璃门’、‘弹簧门’、‘旋转门’,在温州已经不存在了.”程锦国对当前温州市社会办医的政策环境表现出了充分的自信.

这份自信来自于温州市各层面推动社会办医的决心与实践.医疗卫生服务不仅是一项民生需求,在新形势下,更是推动社会经济发展的重要生力军.

温州市委市政府将关于加快推进社会资本办医的“1+14”文件的目标定位为“力争社会资本办医走在全省乃至全国前列,建成全省领先、全国一流的社会资本办医综合改革示范城市”.到2015年,温州市民办医疗机构床位至少新建8000张,达到全市医疗机构总床位数的25%以上.

事实上,这一决定背后有着温州市对其经济社会发展的方向和产业布局的考量.在多年的经济持续高速增长之后,温州市经济发展陷入低迷.2012年,温州GDP增速较上一年增加6.7%,既低于全国平均增速,也逐渐被省内的其他城市超过.因此,主政者极力寻求上级部门支持其寻求新的经济增长点.

在程锦国看来,温州市社会办医在政策上已经初步完备,在鼓励社会资本进入医疗服务领域和诸多配套新政策方面堪称“大尺度”.在解释如何吸引新的投资者进入温州时,程锦国认为,首先要承认资本的逐利性,一定要给投资方提供一定的盈利空间；其次,政府需要出台一系列的配套改革举措,最大限度破除政策、体制障碍；第三,政府要创造条件,让民营医院健康发展. “我们的文件涉及很多敏感内容,突破了很多政策的空白和限制.”温州市卫生局社会资本办医领导小组办公室副主任潘江波在接受媒体采访时表示,温州真正地在直面问题,对社会资本办医的诸多棘手问题进行逐条梳理与.

人才是医疗资源的核心.根据现有政策,温州市民办医院的卫技人员、中层以上行政管理人员可参加事业单位类社保,且公办医院在编人员应聘到民办医院可经简易程序重聘为公办医院正式在编人员―这正是诸多问题的关键.

温州康宁医院院长管伟立认为,虽然这样的社保政策加重了医院的经济负担,但从长远来看,这对民营医院吸引更多的优秀人才颇为有利.

当地意图设立医疗产业创业投资引导基金,以此带动投资,并推动股权融资,尝试融资担保；此外还考虑推出医疗信托投资基金、医疗健康债券等创新型融资产品.同时,借助温州卫生发展投资集团有限公司,探索组建由国资引导、民资参与的卫生担保公司,为医疗机构提供融资担保等服务.民办医疗机构可用其收费权、知识产权作质押进行融资的政策也已明确.

新建医院的经营模式选择,也对民间资本形成困扰.温州市现有非营利性医院14家、营利性医院61家,且有部分医疗机构正在或已经从最初申请的非营利性转为营利性.

“温州的这种现象值得反思,明确社会资本的真实偏好尤为重要.”浙江省卫生计生委主任杨敬在2014年全国卫生计生工作会的小组讨论中直言,政府部门不能一厢情愿地限定社会资本投资方向.

由此,在对医疗机构的分类上,温州开创性地赋予非营利性民办医院以事业单位属性,其登记管理单位由工商部门转至民政部门,承认民办非营利性医疗机构的所有权归投资人所有.

同时,非营利性民办医院当年在扣除办医成本、预留发展基金以及提取其他有关费用后仍有收支结余的,最高可获得累积出资额为基数的银行一年期贷款基准利率两倍的利息额.

若非营利性民办医疗机构歇业,可对举办者给予资产增值部分10%以内的一次性奖励.

而在用地管理上,政策的优势已经明显被证明.温州市允许民办医院原则上通过有偿出让方式取得土地使用权,可通过行政划拨方式向非营利性民办医院供地.民办医院利用“退二进三”规划范围内的厂房改扩建医疗用房,适度提高建筑容积率,土地出让金不增加,可以先补缴后由财政返还.例如温州康宁医院、温州和平整形医院等多家民营医疗机构,均获得了政府的土地支持.

近日公布的温州市2013年GDP指数相较上一年度明显增高.相较于2012年,2013年温州市GDP达4000亿元,增速达到7.7%.无疑,来自市内外的社会资本在医疗服务领域70余亿元的投资,已对该市经济发展产生影响.

公私格局难破

温州现有民营医院主要以“大专科、小综合”的模式为主,代表性的专科为精神科、妇产科、烧伤整形、伤骨科、手足外科、眼科等.温州康宁医院、温州手足外科医院等依靠自身经营理念和人才技术队伍,形成了颇具影响力的品牌.但对温州而言,目前尚缺乏有较大影响力的民营综合医院.

温州民营医疗机构数量增长的背后,存在着民营医院市场影响力和医疗服务能力的短板.2013年,温州市民办医院业务收入10.66亿元,仅占全市医院总业务收入的6.9%；诊疗人次229.97万人次,只占全市医院总诊疗人次的8.1%；住院人数8.12万人次,占全市医院总住院人数的10.2%（见表2）.这一数字仅与全国平均水平相当甚至更低,距离国家“十二五”规划的20%的服务量存在不小差距.

温州市在近两年出台的多部文件中都强调：坚持以社会资本办医综合改革倒推公立医院改革,以社会管理创新构筑公平的外部环境.而这些举措能在多大程度上实现这些目的,仍有待观察.公、私立医院形成良性互动的前提在于民营医疗机构的快速崛起.然而,在政策利好之下,现实却充满复杂性.

上海市卫生发展研究中心金春林等研究员不久前发布了其对苏浙部分地区社会办医情况的调查报告.报告认为,多地政策文件里都提出要控制公立医院数量和规模,要将民办医疗机构统一纳入规划并给予合理的发展空间,但实际上,新医改以来,国内各地公立医疗机构特别是城市大医院,仍普遍快速扩张,加上大医院功能定位未得到有效落实,服务领域和范围从普通病、常见病到疑难杂症,从基本医疗服务到特需医疗服务,挤占社会办医发展空间.

温州大力鼓励社会资本办医的另一面便是当地公立医院的大举扩张.其中最受关注的是温州医科大学附属第一医院（下称“温医一院”）新院区的开张.该院建筑设计新颖现代,建成后,该院成为占地500亩、建筑面积35.5万平方米的全国最大单体医院,开放床位3300张.虽然其远离市中心,但试运行3个月后便已一床难求.

此外,温州的公立医疗力量相对发达,主要包括温州医科大学附属体系和温州市属体系.温州医科大学拥有18家附属医院,其中在温州市体量较大的医院有温医一院、二院、附属口腔医院等；而市属的还有温州市人民医院、温州市中医院、温州市第七人民医院等几家公立医院正在建设新院区,不乏上千张床位规模者.

“原来民营医院还是在夹缝中生存,现在连夹缝都没有,因为公立医院扩张太猛,把医疗市场全占了.”管伟立对此多次公开表达不满.此外,公立医院规模扩大带来了对人才的虹吸效应,一些民营医院有声誉的医生再次流向了条件优越的公立医院.

而事实上,温州范围内的公立医院新建与扩张有着客观原因.多家综合性公立医院多年来集中在老城区,占地面积偏小,硬件设施落后,患者就医体验差,亟待升级改造.在温医一院院长陈肖鸣看来,公立医院不能裹足不前,区域内医疗资源供应至今仍然不足,公立医院有责任与义务提升区域内的医疗水平和群众健康.社会资本办医院不是一朝一夕能完成之事,但患者就医需求不能等.温医一院也期待与社会资本有多种形式的合作.

仅就民营医院面临的生态而言,温州市众多民营医疗机构还将面临着更大的生存压力.据程锦国介绍,温州市政府正在大力招商引资,希望快速提升区域医疗技术水平,但这对区域内现有的民营医疗机构形成了直接挤压.

“现在引进了一些实力雄厚经得起长线投资的机构与企业,而目前我们担忧那些个人投资的小体量医疗机构如何生存.”程锦国表示,作为管理者,将尽力引导和促进小体量民营医疗机构发展,但实际效果很难讲.竞争的结果由实力决定,优胜劣汰是必然的.