全局着眼看财政支出的扩张要适度

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摘 要：我国政府在2012年继续实施积极的财政政策.财政支出的扩张在中国是一个长期趋势,如何把握好扩张度是一个值得关注的问题.财政政策不是万能的,也不是孤立的.过度扩大政府财政支出,对拉动经济增长会产生一定的制约.财政支出扩张究竟应该到什么程度,要受多种因素约束,可以把握的原则是让财政政策在货币政策作用不足的领域内发挥独特作用.

关 键 词 ：财政政策；财政支出；扩张；协调配合

中图分类号：F812.45 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）08-0097-02

一、问题的提出

面对欧债危机、世界实体经济衰退和国内经济下行的压力,我国政府在2012年继续实施积极的财政政策.财政政策工具的运用主要表现在收入与支出两个方面.在亚洲金融危机时,我国虽然出台了一系列的税收优惠政策,但当时实施积极财政政策总的调控手段是增支不减税.而在本轮积极财政政策实施中,我国不仅提出扩大支出,还以大幅度的减税相配合.实行以增值税转型改革为代表的减税措施,丰富了财政调控手段,更为明显地加大了调控力度,让积极财政政策成为名副其实的扩张型财政政策.实行减税增支扩张型财政政策的结果是既减少财政收入又增加财政支出,这必然带来财政赤字和债务的膨胀,成为引发财政风险的隐患.为此,有必要探讨如何把握好财政支出扩张的“度”.

二、财政政策不是万能的,不能无边际地扩大财政支出

积极财政政策是凯恩斯有效需求不足理论在现实经济管理中的运用和发展.凯恩斯主义认为,边际消费倾向递减引起消费不足、资本边际效率递减与心理上的流动偏好引起投资不足,共同造成了有效需求不足.有效需求不足会造成过剩性生产危机与失业严重,这就需要国家干预,主要是运用财政政策扩大政府支出来增加有效需求,减轻和避免经济波动.在有效需求不足、经济增长乏力的情况下,实施积极财政政策有利于拉动内需,刺激消费和投资需求,促进经济增长.

财政政策的直接政策效应是政府购买商品和劳务的变化、转移支付的变化或税收的变化.这些变化都分别影响总需求,政府购买直接增加需求,转移支付和税收则使收入发生变化.积极财政政策的直接政策效应是政府购买的增加、转移支付的增加或是税收的减少.虽然政府与市场谁更会走向失灵,在理论界及发达国家的实践中始终没有统一答案,但是,鉴于中国经济发展的历史传统和现实困难,政府通过制定经济政策对经济运行加以调控,却是十分必要的.

我国现行积极财政政策带有加大、加速扩张支出、打破单纯追求财政收支短期平衡的理财观,树立周期性平衡理财观的含义,通过主动扩张支出来增加总需求,进而反推供给扩张.但是,积极的财政政策并不是万能的.财政支出大幅度扩张在中国是一个长期趋势,如何把握好扩张度是一个值得关注的问题.过度扩大政府财政支出,对拉动经济增长也会产生一定的制约.

首先,累积和扩大了政府债务.我国政府债务的内容较为复杂,大致分为四类.第一类是直接显性债务,以国债为主.第二类是直接隐性债务,主要是社会保障资金缺口所形成的债务.第三类是或有显性债务,如国债投资项目的配套资金.第四类是在地方上存在的大量或有隐性债务.这些债务都是必须由财政来偿还和“兜底”的.就目前宣布的政府一揽子计划而言,大幅度扩张财政支出是必然的,但难点在于如何扩张.财政支出的扩张有三个途径：一是提高宏观税费负担；二是发债；三是直接向银行借款,增发货币.在增支减收的背景下,提高宏观税费负担肯定是行不通的,可选择的是后两个途径.为刺激经济增长,大部分国家政府都要增发国债.事实上,一些经济发达国家,如美国、日本、德国,由于公共福利支出压力不断增加,早就走上了发债度日的道路,当前这些国家最大的麻烦就是面临经济衰退还要再增发公债,新旧债务叠加难寻出路.

其次,财政投资拉动民间投资的成效不大.这体现在四个方面：第一,市场经济条件下,财政投资主要由政府的公共服务职能和对宏观经济的干预程度来决定,社会投资则主要受市场利润所驱使,按照市场动向办事.财政投资的领域主要集中在公共产品、准公共产品的生产和提供,产生的经济效益较低.社会投资受到规模、实力和利润的局限,不会随之大规模地跟进,所带动的关联行业有限,不可能遍及社会上的多数行业,不能明显改善企业的生产经营环境和状况.跟进快的只是国有企业,其中电网、铁路、通信等垄断部门表现最为突出,但这些企业的投资一部分又来自于国家预算.第二,政府增支,特别是国债投资,偏重于政府计划调节,投资项目由各级政府申报和审批,增加了资源配置中的计划行政色彩.财政投资用于基础设施建设项目的承建者基本上是国有企业,在缺乏强有力的约束机制与激励机制的情况下,财政投资的效率难以保证.第三,基础建设投资带动的往往是一次性需求,而不是长期的、持续性的需求,与住宅、汽车等产业相比对整个国民经济的带动系数较小,乘数效应较差.第四,政府增发国债和扩大支出势必减少公共储蓄,由此造成的货币需求压力会迫使利率上升,从而减少私人部门的投资,这就产生了积极财政政策对于私人部门投资需求的“挤出效应”.

最后,增加了体制风险.如同市场机制中存在市场失灵一样,政府行为也存在政府失灵.体制风险在我国主要体现为三点：一是在财政支出项目上缺少科学论证和长远规划,从而出现决策失误,造成盲目投资和重复投资.由于政府投资在一定时期是一个常量,不能满足所有地区、企业的投资要求,于是出现各地、各企业争项目、争投资的“跑步钱进”的怪现象.二是在财政支出过程中,缺乏有效的监督管理,造成执行走样.财政资金被挪用、贪污的现象时有发生,很多“豆腐渣”工程极大地浪费了有限的社会资源.三是很多地方借实施积极财政政策之机,趁机扩大了对市场的干预,扰乱了市场经济的正常运行.

显然,财政政策不是万能的,无限扩张的财政政策会导致一系列经济问题,不能认为实施积极财政政策就可以无边际地扩大支出.片面依赖行政方法刺激经济增长,有可能适得其反.

从纯理论上分析,在资源总量既定的条件下,假定不存在资源闲置,那么资源不是被市场支配,就是被政府支配,因此政府财政支出增加额就是市场支配资源的减少额.这样要保证资源配置的效率,就必须要求政府财政支出增加额所产生的边际收益大于市场支配资源减少所产生的边际损失.如果财政支出增加所产生的边际收益小于市场支配资源减少所产生的边际损失,财政支出增加就是得不偿失.根据边际收益递减规律和边际成本递增规律,随着财政支出的不断增加,财政支出增加所产生的边际收益会不断下降,而财政支出增加所产生的边际成本却不断上升.当财政支出达到一定规模时,财政支出所产生的边际收益与边际成本达到一致,这一规模从理论上说,即是最优财政支出规模.

如果能够从理论上求出财政支出的边际收益和边际成本函数,那么也就能够求出最优财政支出规模.若能如此,财政支出规模控制就变得十分简单了.然而从实证角度看,财政支出的边际收益和边际成本的影响因素很多,边际收益和边际成本十分复杂,使得真实的边际收益曲线和边际成本曲线无法得到,最优财政支出规模也就无法得到.但是上面纯理论上的分析也有十分重要的现实意义,它表明财政支出规模实际上是有一定的客观限度的,只有保持财政支出规模的合理限度才能实现全社会资源在公共商品和私人商品提供之间的合理配置,也才能够提高社会公众的福利水平.这样,虽然我们无法从理论上得出最优财政支出规模,但是我们却可以建立合理的公共财政支出控制制度,优化制度安排,从而将实际的财政支出规模控制在适度的合理限度内.

三、财政政策不是孤立的,应与货币政策相互协调配合

由于我国本轮经济的收缩期与世界经济的收缩期叠加在一起,并且由于欧债危机的作用导致了收缩的时间延长和幅度加大.当前我国面临的经济问题既有短期性的,又有中长期性的；既有总量方面的,又有结构方面的.面对现实问题的复杂性及政策传导机制的局限性,很显然,只采用一项经济政策绝不可能实现目的,更不可能取得良好的效果.在这种情况下,任何一项经济政策都难以独立承担起推进经济改革和经济发展的重任.同时,不同的经济政策,其目标和实施的措施、手段以及工具又是不同的,其政策效果也是不同的,甚至有可能是存在着某些矛盾的.在综合运用各项经济政策时,需要处理好这些可能存在的矛盾,使各项政策之间相互协调,才能够治理中国经济中存在的各种问题,达到既治标又治本,使中国经济运行实现良性循环的目的.

财政政策和货币政策是市场经济条件下政府进行宏观经济调控的主要手段.当前我国实施积极的财政政策和稳健的货币政策,自然连带出两个手段如何相互呼应问题.面对如何把握财政支出扩张“度”的难题,有必要从全局着眼,从政府政策手段综合平衡协调的角度去考虑财政支出扩张性.财政支出扩张到什么程度,必须充分考虑货币政策手段运用到什么程度,必须充分认识货币手段的主观目标和客观效应对财政支出扩张的影响程度.可以把握的原则是让财政政策在货币政策作用不足的领域内发挥独特作用,并基于此,来把握财政支出扩张度.

结语

财政支出的扩张在中国是一个长期趋势,如何把握好扩张度是一个值得关注的问题.财政政策不是万能的,过度扩大政府财政支出,对拉动经济增长会产生一定的制约；同时,财政政策不是孤立的,我们应注意避免财政政策在作用的发挥上与货币政策发生冲突、相互抵销.