西沙旅游开发的SWOR和法律

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摘 要：西沙发展旅游应采用SWOR分析法,分析其优势、劣势以及存在的风险,以合理确定西沙旅游开发的原则,在此基础上制定西沙旅游政策,加快西沙基础设施建设,并采取特别的环境保护措施,以保证西沙旅游资源的有效、有序开发利用,实现经济和环境的协调发展.

关 键 词 ：西沙旅游；SWOR分析；产业扶持；环境保护

中图分类号：F59 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）35-0083-02

一、西沙旅游开发的SWOR分析

在确定开发和投资之前,对西沙旅游活动本身需要进行SWOR分析是很有必要的.具体而言,是以市场为前提,对西沙旅游项目的优势、劣势、机会以及风险进行评估和预测,从而明确此项目能否产生经济效益,对社会和生态环境会产生何种影响,综合评价其是否可行.

(一)西沙旅游开发的优势

1.地理位置优越、海岛资源丰富

西沙群岛位于海南岛东南方向,距离海南岛约180海里,距离适中,对于想要远离喧嚣的旅游者而言这样的距离可以接受,在享受宁静的海岛休闲的同时而不必担心交通、补给等问题.西沙群岛共有岛礁40多个,在南海四大群岛中,其露出海面的陆地最多,共有22座岛屿,7个沙洲,陆地总面积约10平方公里.这些岛礁珊瑚礁林立,拥有独特的海岛资源,是西沙旅游的首要特色.

2.热带气候显著、海产十分丰富

西沙群岛地处热带中部,属热带季风气候,终日炎热湿润但是并无酷暑,晚上凉爽舒适.特殊的气候条件造就了特殊的地貌形态和土壤、植被类型,海岛植物高大茂密,形成典型的热带海岸林,这些可以转化为旅游资源,是其他地方的无居民海岛无法比拟的.西沙群岛也是我国著名的渔场之一,海域宽阔,岛礁众多,海产十分丰富,珍贵品种较多,这也是开发特色旅游的良好条件.

(二)西沙旅游开发的劣势

1.基础设施薄弱,开发成本大

西沙群岛属于无居民海岛,绝大多数岛屿长年无人居住,岛上的交通、通讯等公共设施与医疗卫生等社会事业几乎为零（只有永兴岛等极个别的岛屿由于国防的需要而存在一些必要的设施）.无居民海岛也没有任何的供电设备,需要大力开发利用风能或是潮汐等可再生能源进行的无污染供电设备.由于海岛分散（基础建设难以共享）,加之交通不便（主要依赖于海上或者空中交通）,增加了其基础设施建设的难度和开发成本.

2.淡水资源紧缺,制约旅游开发

西沙群岛只有个别海岛有淡水,其余岛屿只能依靠岛外引水或是海水淡化,需要建设岛外引水工程或是购买海水淡化设备,并且生活污水需要进行去污处理,直接导致淡水供应的投入增加.这对西沙旅游开发造成了很大的制约,使西沙旅游开发只能适度发展.

(三)西沙旅游开发的机会

2009年末,国务院发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》,将海南国际旅游岛的建设上升为国家战略.《意见》提出海南岛的发展目标为：到2020年,旅游服务设施、经营管理和服务水平与国际通行的旅游服务标准全面接轨,初步建成世界一流的海岛休闲度假旅游胜地.在第（八）项建设富有海南特色的旅游产品体系中明确指出：积极稳妥推进开放开发西沙旅游,有序发展无居民岛屿旅游.国家会提供投融资政策、财税政策、土地政策、开放政策等一系列的扶持政策用以培育市场.目前国家有关部门正在抓紧落实、制定相关政策,海南省也将发展西沙旅游作为“十二五”规划的重要内容,强调“西沙群岛海域和南沙群岛海域”要“积极稳妥开放、开发西沙旅游”,“推进涵养水源和风能、潮汐能电站及生活设施建设”.都可以预测,西沙旅游正面临前所未有的机遇,西沙旅游开发将对经济、社会以及生态均会产生正面的、积极的影响.

(四)西沙旅游开发的风险

1.生态风险

西沙无居民海岛生态脆弱,每个海岛都是一个独立而完整的生态环境地域系统,有自身的特殊生物群落,生态系统脆弱,生物多样性指数小,稳定性差,易受到损害并带来严重的生态环境问题,并且一旦破坏难以修复.旅游开发极可能对岛上植被、沙滩和珊瑚礁等造成破坏,有可能污染海岛周边的环境,并可能造成一定程度的生物入侵,形成恶性循环.

2.经济风险

由于无居民海岛上的基础设施建设以及水、电的设备等都需要大量的资金投入,并且建设的工程量大,技术要求高,尽管有政府的政策扶持,但是经济效益不会立刻显现,资金的回本周期会延长.此外,由于无居民海岛远离大陆,自然灾害发生较多,台风、地震、海啸等海洋灾害频发,所以对岛上的居住房屋等永久设施的建设提出了更高的要求,会加大资金的投入.

3.社会风险

借助海南国际旅游岛的建设,西沙旅游开发势必会吸引大量的高端游客,将过多的基础建设和良好的旅游条件提供给高端游客消费,旅游门槛的提高,会使一般游客产生不平等的心理.而高端的消费对周边的人们会产生价值观的冲击,增加心理压力.同时,近年来南海局势动荡,对于旅游者人身安全的保障提出了更高的要求,需要政府大力扶持,推高了开发的成本.

总体而言,西沙旅游开发的优势十分明显,可以依照规划进行适度开发,但是在开发过程中,应充分考虑其劣势和风险的存在,并通过完善相关法律制度进行风险控制.

二、促进西沙旅游开发的具体对策

根据西沙旅游适度开发、生态保护等原则,针对西沙旅游资源的特色和基础设施薄弱等弱点,应采取以下措施积极推动西沙旅游业的发展.

(一)科学制定西沙旅游政策,积极扶持西沙特色旅游业的发展

1.加强对西沙旅游业的扶持

应对西沙旅游产业采取财税优惠政策.经济学理论认为,市场机制对外部效应的纠正失灵时,政府应该充分发挥作用,积极干预,减少效率损失,实现资源的有效配置,税收减免和财政补贴是鼓励正外部效应的重要措施.必须加强对西沙旅游产业的监管,使西沙旅游符合西沙旅游规划和环境保护等相关要求.同时,应采取税收减免和财政补贴等财税优惠政策,对设在海岛地区的旅游、渔业、交通、淡水能源、通讯、高科技及其他符合海岛生态环境保护要求的企业,可以降低企业所得税和增值税征收税率. 2.积极引导西沙旅游资源开发的国际合作

当前西沙无居民岛屿的旅游开发的障碍不仅来自经济方面,还有政治方面.在我国致力于开发西沙旅游时,遭到了越南、菲律宾等国的.其实旅游开发与那些单纯依靠消耗资源的营利方式存在很大的区别,不是以资源的消耗为基础,其营利水平的高低还有赖于游客的规模及其消费水平,消费水平越高,那么所获的利润就会更多.中国庞大的游客资源及其逐渐提高的消费水平,使得中国游客本身成为世界许多国家争先恐后争夺的资源.南海周边国家如果愿意抛开主权争议,与中国在西沙旅游方面进行合作,只会为他们带来巨大的经济效益.同时各国人民和平友爱地交流与合作,将大大改善南海的紧张局势,利于各个国家国内的稳定与繁荣.因此政府应积极吸引外资参与西沙旅游开发,还应积极与南海周边国家展开双边、多边合作,推进西沙旅游业的发展.

(二)明确责任,加快西沙基础设施建设

明确政府是西沙基础设施建设的责任主体.目前西沙交通不便,淡水短缺,通讯不畅,电力不足,基础设施薄弱,成为制约西沙旅游发展的重要因素.一方面,西沙无居民海岛远离大陆,基础设施建设资金需要量大,风险高；另一方面,西沙基础设施是进驻海岛的单位和个人开展资源开发利用活动的物质基础,也是政府维护西沙主权权益、实施西沙海岛管理的物质保障,所以,西沙无居民海岛基础设施建设必须由政府提供.国家海洋局发布的《无居民海岛开发利用具体方案编制办法》要求用岛申请人就海岛淡水供应、电力及能源、交通运输等予以保证.这些规定既不利于政府职责的履行,也不利于海岛基础设施的建设.因此应修改这些规定,明确政府是西沙无居民海岛基础设施建设的责任主体,应加大对无居民海岛基础设施的投入力度,为西沙旅游产业奠定坚实的基础.

(三)采取特别的环境保护措施,实现海岛资源可持续利用

目前,西沙除了永兴岛,其余的海岛基本没有开发利用,由于海岛周边海域海产丰富,吸引大量的渔民来此捕鱼,还有就是少量的游客来此观光,完全是粗放的用岛模式.西沙无居民海岛发展旅游业,优势在于其独特的自然环境,但是海岛脆弱的生态也必须精心保护.除了要严格执行环境污染防治、环境保护的一般制度外,还应针对无居民海岛的特殊情况采取一些特别的手段.

首先,应建立西沙无居民海岛保护名录,国家海洋局根据西沙无居民海岛功能区划,公布海岛保护名录,纳入名录的海岛及其周围海域,禁止开展与保护目的不一致的利用活动.

其次,对领海基点所在海岛实行严格保护制度,禁止采石、挖砂、砍伐、爆破、射击等破坏性活动.

再次,建立海岛物种登记制度,省级以上海洋行政主管部门应该会同同级的物种主管部门组织海岛物种调查,根据调查结果建立海岛物种登记制度,并采取有利于保护海岛物种的措施.

最后,保护海岛资源及周围海域,保护海岛淡水资源应严格保护海岛上具有保持水土的植被（如红树林）等；保护海岛沙滩与海岸线；对于有净化海洋功能的珊瑚,应禁止采挖,禁止珊瑚制品的交易.

总之,西沙旅游开发是一次重大的机遇,但也要考虑存在的风险,处理好市场与政府、经济发展和环境保护等方面的关系,适度、有序地推进西沙旅游开发.