矿产资源开发中生态补偿法律问题

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摘 要:文章从矿产资源开发生态补偿问题的提出入手,对我国当前矿产资源开发生态补偿的现状进行分析,认为在当前的法律体系中对由矿产资源开发造成的环境污染和生态破坏都不存在真正意义的生态补偿,即便是具有补偿性质的资源税费也不具有补偿环境生态功能减损的性质,充其量不过是对矿产资源的资源价值的经济补偿而已.因此得出结论:制度的缺失是造成当前资源开发生态补偿不能充分解决的关键所在.文章结合上述分析对矿产资源开发过程中的生态补偿进行了法律界定,同时认为矿产资源开发生态补偿的实质是在矿业企业、受益地区和受损的矿区环境及矿区居民不同主体的经济利益与生态利益和生存利益与发展利益之间进行的动态协调,并具有预防环境问题的产生、引导矿业企业把环境损害纳入生产成本、约束矿业企业保护环境减少损害的功能.接下来文章从分析矿产资源开发生态补偿的理论依据与现实依据入手,认为矿产资源开发生态补偿可以有效解决我国当前矿产品定价不合理的问题和“市场失灵”与“政府失灵”的问题.并得出兼顾公平与效率的可持续性原则和谁受益谁补偿的原则应该成为矿产资源开发生态补偿的基本原则.

关 键 词 :矿产资源开发 环境保护 生态补偿 法律制度

中图分类号:F062.2 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)06-063-03

矿产资源是人类社会发展和进步的重要基础,然而,随着现代社会发展速度的加剧,人们对矿产资源的索取和依赖越来越大,相应的开发力度和对环境破坏的程度也越来越大.因此,如何减少和遏制矿产资源开采对环境的破坏,促进经济社会的可持续发展,便成为我们亟待解决的重大问题.虽然我国部分地方对资源开发的生态补偿做了有益的探索,但由于政策的易变和上位法的缺失,使得地方在矿产资源开发生态补偿上是“步履维艰”.

在当前的法律体系中对由矿产资源开发造成的环境污染和生态破坏都不存在真正意义的生态补偿,即便是具有补偿性质的资源税费也不具有补偿环境生态功能减损的性质,充其量不过是对矿产资源的资源价值的经济补偿而已.本文认为,针对矿产资源开发中多是市场行为的特殊性,得出矿产资源开发生态补偿应是以市场补偿为主导、政府补偿为辅助的补偿模式.其补偿范围主要包括对受损环境的生态功能的恢复和矿区丧失发展机会的居民的补偿,其资金来源主要由矿业企业和受益地区来支付.

一、矿产资源开发中生态补偿问题的提出

由于矿产资源作为自然资源的重要组成部分,一般存在于地球表面的岩石土壤圈,它不仅是支撑人类和其他一切有生命物体的必备环境要素,同时也是维持地球系统生态平衡的重要介质和载体.矿产资源开采造成的生态损害涉及气圈、水圈、生物圈和岩石圈,各种探矿和采矿活动都会对土地、水、植被、其它资源以及社区居民的权利造成不同程度的价值损失或损害.尽管可以通过严格的政府监管来使环境损害减量化,但一些外部环境损害仍不可避免.

故此,矿产资源的开发利用不能只像其他物质财富一样,仅仅追求占有、使用、受益的效率最大化即可,还需考虑到矿区这一生态系统的平衡以及水圈、生物圈、大气圈的其他部分的协同作用,不至于因不合理地开发利用而打乱生态系统的平衡,招致环境的破坏,引发人类的生存危机.我国对矿区生态环境补偿的探索与研究已有20多年,但仍处于摸索阶段.

二、我国矿产资源开发中生态补偿的现状及评价

1.我国矿产资源开发中生态补偿的现状.

(1)矿产资源开发综合治理的法规政策.近年来,我国十分重视建立和完善有关矿山资源综合利用和环境治理的法规,并已经逐步确立了土地利用规划、环境影响评价、环保“三同时”制度、勘探权和采矿权许可证制度、限期治理等法律制度.在已经出台的《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》和《土地复垦规定》中,对矿产资源综合利用和矿山环境治理分别从不同角度提出了要求,并以此为基础在《矿产资源法实施细则》、《矿产资源保护条例》、《矿山环境保护条例》中强调了矿产资源综合利用和矿山环境治理的内容,提出实行矿山环境影响评估制度和矿山环境恢复保证金制度.例如:“开采矿产资源,必须遵守有关环境保护的法律规定,防止污染环境.开采矿产资源,应当节约用地.耕地、草原、林地因采矿受到破坏的,矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施.”在一些地方性立法中也有矿山环境保护的专门规定,例如《安徽省矿山环境保护管理办法》《陕西省地质环境管理办法》等.这些规定虽然是关于矿产资源开发过程中的环境保护问题,但均没有涉及生态补偿问题,没有明确补偿主体的认定、补偿标准的确定、补偿途径问题、补偿对象的确立、如何使用补偿费用,并建立起有效的生态环境效益补偿费来源和使用的监督机制.

(2)具有补偿性质的资源税费.我国与矿产资源相关的税费主要有矿产资源税和矿产资源补偿费,但这些税费在征收数额上远远不能满足对矿山环境保护的作用.从最初的设计目的来看,资源税费并未将资源开采造成的生态损害成本计入,主要是偏重于补偿资源自身的经济价值以及调节资源级差收入,或者重在解决资源耗竭性补偿问题,或者属于矿产资源勘探投资的对价,都不存在对生态的补偿问题.可见我国征收的矿产资源补偿税费只是对矿产资源开采所造成的资源经济价值损失的补偿而并不具有生态补偿的意义.

(3)生态补偿费征收情况.生态补偿费是由国家根据矿产资源吨矿或一定销售收入比例征收,并用于修复矿产资源开发造成的生态环境损坏的费用.中国最早的生态补偿费实践开始于1983年,云南省以昆阳磷矿为试点,对每吨矿石征收0.3元,用于开采区植被及其它生态环境破坏的恢复费用,取得了良好效果.20世纪9O年代中期进入了高峰,1989年江苏省人民政府制定并实施了《江苏省集体矿山企业和个体采矿业收费试行办法》,规定对集体矿山和个体采矿业开始征收矿产资源费和环境整治资金,征收标准为销售收入的2%~4%,并规定由环保部门管理和征收.各级地方政府征收的生态环境补偿费,为生态环境保护提供了有力的经济支持.广西利用征收的生态补偿费,开展了水土流失和农田污染的治理,取得了良好的效果.多年的实践证明,生态补偿费对于推进矿区生态环境的修复治理,增加矿区安全投入等都起到了积极的作用.

但从全国整体情况看,建立和完善生态补偿费的征收制度仍任重而道远,生态补偿费的征收存在很多问题:从以上矿产资源补偿费征收实践可以看到,资源补偿费的征收对矿区生态恢复和生态建设具有积极作用,但由于现有的矿产资源补偿费的征收依据是资源耗竭性补偿原理,征收标准过低,不仅没有充分达到资源耗竭性补偿,更没有体现资源耗竭过程中对环境污染和破坏造成的生态损失的补偿,无法维持矿产资源的可持续利用和良好生态环境.

2.对我国矿产资源开发生态补偿现状的评价.通过以上对我国矿产资源开发补偿的相关法律政策的规定及其性质的初步分析,可以得出这样的结论:正是由于制度上的缺陷,使现有的矿产资源补偿没有以“生态”为对象,都不是以矿产资源开发过程中生态功能恢复、维护、提升为目的而制定的.现有的矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费,探矿权价款和采矿权价款,主要是偏重于补偿资源自身的经济价值以及调节资源级差收入,或者重在解决资源耗竭性补偿问题,或者属于矿产资源勘探投资的对价,都不存在对生态的补偿问题.因此,以上制度均不具有生态补偿的性质.

因此,笔者认为,在我国矿产资源及其相关立法中,还没有真正建立矿产资源开发生态补偿机制,矿产资源开发生态补偿法律制度严重缺失.虽然在国家政策法规的指引下,一些资源大省也作了有益的尝试并取得了一定的效果,但行政手段限于人力和财力,不仅不太现实,而且行政手段也最容易异化和被利用.协调人与自然之间的关系,解决代际、代内之间在利用矿产资源开发利用方面的利益冲突,这是整个法律制度所必须面对的挑战.长期以来我们在资源开发领域过分倚重政策调整而忽视了法律调整,使得矿产资源生态补偿的长效机制一直未能真正建立.目前我国矿产资源生态补偿规定大多是政策层面的,而且是政出多门,未形成完整统一的向社会公布的政策文件,这给我国矿产资源生态补偿活动的展开带来诸多障碍和限制.地方的生态修复治理工作由于缺少法律依据和科学政策的指引,地方生态补偿工作步履维艰,“谁破坏、谁治理”的生态修复治理原则得不到落实,最终承担环境破坏成本的仍然是政府和社会.社会公益原则[3]始终是国家规制市场经济生活的基本出发点和最终归宿,是国家对于市场经济的调控、政治政策干预及生活道德等等各个方面的诸多利益的综合,尤其是自然资源与生态保护,环境保护,城乡公共设施的建设,社会医疗卫生等等,都是相对于国家和集体、个人的特殊的独立的利益形态,即公共福利、公共利益.

实践证明有必要及时将其上升为法律规范,“补偿政策法律化”使矿产资源补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度.强调法律制度在生态补偿中的重要性和权威性,对于整个生态保护和经济建设的可持续发展具有至关重要的意义.接下来我们就从法律的角度对矿产资源开发生态补偿的基本问题进行探讨研究,希望能为我国矿产资源开发生态补偿制度的早日构建扫除理论上的障碍.

三、矿产资源开发中生态补偿的法律内涵

1.矿产资源开发中生态补偿的定义.

(1)生态补偿的法律内涵.生态补偿是一个十分宽泛的概念,不同研究领域的学者对它从不同角度进行定义.从法律的角度,有学者认为生态补偿是指:“为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能,国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费(税)以及国家或生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿.”也有学者认为,“生态补偿从狭义的角度理解就是指:对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称.广义的生态补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠,以及为增进环境保护意识,提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出.”前者主要是从狭义角度对生态补偿进行的探讨,明确了生态补偿的目的、生态补偿的主体和对象以及生态补偿的依据,后者从狭义和广义角度对生态补偿进行了探讨.但它们的核心都是围绕对生态功能保护展开的,生态功能的破坏者和受益者均应提供补偿,以维持、改善和增强生态功能,同时也必须考虑对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠等.

(2)矿产资源开发生态补偿的含义.目前,理论界对资源开发生态补偿有广义和狭义的理解.狭义的资源开发生态补偿是指对生态功能的补偿,即让生态保护成果的受益者支付相应的费用,解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象,激励公共产品的足额供应,广义的资源开发生态补偿,不仅指对生态功能的补偿,还包括资源开发过程中对环境污染、破坏的补偿,即通过对污染和破坏环境的行为进行收费或对保护生态资源环境的行为进行补偿,以提高该行为的成本或收益,达到保护生态资源环境的目的.

矿产资源开发生态补偿是生态补偿理论在矿产资源开发过程中围绕对环境与生态保护的具体运用.本文所指的矿产资源开发生态补偿,是着眼于对“生态”的补偿,但不应局限于狭义,而应从广义上去解释,即是指因矿产资源开发,给矿区(矿业城市)的自然生态环境造成污染、破坏,环境生态功能下降而进行的治理、恢复、校正所给予的资金补偿,对矿区居民、矿业城市丧失可持续发展能力所给予的资金扶持、技术和实物帮助、税收减免、政策优惠等一系列活动的总称.具体包括以下三方面的内容:因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏的恢复治理,由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者进行补偿,因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏导致矿区居民丧失发展机会,由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者给予的补偿,因矿产资源的不合理定价而给矿业城市造成生态环境成本投入的损失,由其他工业城市(非矿业城市)对矿业城市作出补偿.

2.矿产资源开发中生态补偿的本质.既然生态补偿是通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿),提高该行为的成本(或收益),从而激励损害(或保护)行为的主体,减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性),达到保护资源之目,所以我们可以得出生态补偿的本质就是一种利益协调机制.生态补偿机制通过对不同主体的经济利益和生态利益、生存利益和发展利益等利益进行动态的协调来达到多元主体的利益均衡.从而达到对生态环境的保护,区域发展的协调和社会人与人之间的和谐.

具体到矿产资源开发领域,我们先来分析矿产资源开发利用过程中的受益主体和受损主体.因矿产资源开发而受益的包括矿产资源的开发者、利用者即最大的受益者矿业企业,以及因资源的开发而受益的地区以及因使用初级矿产品而受益的特定个人,反之在资源开发过程中受损的主要有由于采矿行为被“开膛破肚”因而留下千疮百孔的矿区环境和因环境退化而丧失可持续发展机会的矿区居民.作为利益协调机制矿产资源开发生态补偿的本质就在于要使在资源开发过程中引发的不同的受益主体和受损主体的生态利益与经济利益和生存利益与发展利益之间进行动态协调使不同的利益冲突得以均衡.

3.矿产资源开发生态补偿的功能.关于生态补偿的功能,学界一般认为有以下三种:一是预防功能.该制度能有效预防和抑制环境问题的产生,二是引导功能.生态补偿不仅能直接改变行为的成本收益关系,而且能间接改变环境行为的背景和氛围,极大地改变环境行为的意识、动机、方式和工具,从而释放出极大的精神力量和道德力量,三是约束功能.生态补偿对环境问题制造者而言,是巨大经济负担,构成极大成本约束,迫使环境问题制造者加快调整行为方式和生产方式.具体到矿产资源开发生态补偿同样具有预防、引导和约束这三种功能.

(1)预防功能.目前,我国人口活动空间狭小,人口与资源环境紧密相连,使得矿产资源开发活动具有极强生态效应和社会效应,既可能影响生态环境,也可能干扰社会发展,既可能伤害社会财富和人体健康,又可能损害生态环境,导致人与人之间的矛盾和人与资源环境的矛盾.而矿产资源开发生态补偿通过

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(2)引导功能.矿产资源开发的生态补偿不仅能直接地调控矿业企业利用环境行为的末端及后果,改变其行为的成本――收益关系,而且能间接地调控其对资源开发过程的心理、动机、思维、预期和价值判断等,改变环境行为的背景和氛围.并通过改变开发行为的意识、动机、方式和工具,从而培养其良好的环保意识能正确处理资源环境的经济利益和生态利益的关系.

(3)约束功能.矿产资源开发生态补偿对资源的开发者、利用者而言,是巨大经济负担,构成极大成本约束,迫使矿业企业加快调整其原有的粗放型的行为方式和生产方式.在大规模的矿产资源开发过程中,既会产生矿区环境的污染破坏,也会因此而对矿区居民产生预料之外的副作用和负产物,使他们因生态的破坏而丧失在矿区可持续发展的机会.在有些人受害的过程中,有些人则在过程中受益,成为受益者.矿产资源开发生态补偿要求其运用环境法学中著名的科斯定理为指导,以补偿为手段和媒介,要求环境问题制造者补偿损失,或者向受害者补偿损失,使其损益平衡,来消除环境问题解决过程中的矛盾和冲突,促进人与自然,区域经济社会的协调发展.

四、结论

虽然,我国环境保护法、矿产资源法及相关法律中对矿产资源开采过程中环境保护问题也做出了规定,但由于其并未涉及生态补偿而流于形式.借鉴国外矿山环境保护的先进经验设立矿山环境恢复治理保证金制度在一些地方取得了良好的效果,但由于上位法的缺失难以在全国范围内实施.因此,笔者认为,要有效解决矿产资源开发过程中不同主体的经济利益与生态利益和生存利益与发展利益的冲突,在法律上构建完善的矿产资源生态补偿制度是关键.而构建矿产资源开发生态补偿制度的关键是要解决好该制度所涉及的基本理论问题,为其建立扫除理论上的障碍.通过法律措施对受损的矿区环境进行修复和治理对受损的矿区居民进行补偿促使矿业与环境、人与自然、经济与社会的关系得以协调,这必将有力推动我国和谐社会的建设、社会公平的实现,加快我国法治社会建设的进程.