在扩大开放中促进社会事业

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摘 要 ：相对于经济领域不断扩大开放所带动的发展成效,我国社会事业开放水平总体偏低仍是社会建设“短板”的重要原因.面对市场化、社会化和国际化发展的基本趋向,全面深化社会体制改革,全力推动社会事业发展,应当按照“开门办社会”的总体要求,以优化社会资源配置结构为核心,推动对内对外双向开放相互促进,坚持“引进来”和“走出去”更好结合,助推社会事业承办主体逐渐由单一走向多元,管理方式由行政化走向专业化、行业化和集约化,在全面有序扩大社会事业开放的进程中,逐步形成由点到线,由线到面,由边缘向纵深的全方位、多层次、宽领域开放格局.

关 键 词 ：社会事业；扩大开放；政府职能转变

中图分类号：C911文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）11-0100-05

“社会事业开放”是一个前沿问题,目前学界的研究总体上属于起步探索阶段,缺乏规范性、系统性的理论研究.在实践上,近年来,国内一些省市和地区在社会事业建设方面也进行了积极的探索,但仍处于缺乏理论指导和政策支撑的“碎片化”摸索阶段.令人欣喜的是,随着全面深化改革向纵深阶段推进,不断加大社会事业体制改革和社会事业领域开放的力度,稳步开放教育、医疗、养老、卫生、体育、文化事业等领域,有力促进了社会事业的发展.扩大社会事业开放,是社会事业发展理念的重要变革,是我国开放事业的新领域,也是社会事业加快发展的新机遇,其对推进我国社会事业发展的意义必将会像经济领域开放一样重大而深远.一、社会事业开放的基本含义与主要内容

1.社会事业的基本含义

社会事业这一概念最早是在19世纪末由德国人从慈善、救济事业中引申出来的,后来发展到福利事业,并最终形成社会事业.在我国,与计划经济体制相适应,长期以来社会事业是由国家全额出资承办的“国家公共事业”.改革开放后,尤其是20世纪90年代以来,我国社会事业通过组织模式和运行方式的改革,承办主体开始由单一走向多元,社会事业的内涵由行政单元逐渐演变为行业性、专业性的集合概念.其基本含义主要指人们从事科技、教育、文化、卫生、体育等以公益事业为主的各种社会活动.从广义上讲,社会事业还指以促进社会公平正义为目标,以提升全体社会成员生活质量、发展能力和幸福指数为目的,由此保持社会发展的活力、公正性和可持续性,增进全体社会成员福祉,促进社会发展进步的各种公益性服务与活动的总和.

2.社会事业开放的基本含义

社会事业开放,是指在坚持中国特色社会主义制度和领导地位的基础上,按照“开门办社会”的总体思路,根据市场化、社会化和国际化的客观要求,以优化社会资源配置为核心,推动对内对外双向开放相互促进,“引进来”和“走出去”更好结合.在深化社会体制改革的同时,社会事业承办主体逐渐由单一走向多元,社会事业运行方式逐渐由行政化走向专业化、行业化和集约化.全面稳步扩大科技、教育、医疗、文化、体育、社会保障等社会事业领域的对外开放,引进最先进的技术、管理、人才和竞争机制,增加优质资源的有效供给,逐步形成以政府为主导、社会各方面共同参与的互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型社会事业体系,从而在更大范围、更高水平上推进社会整体进步和人的自由全面发展.

3.扩大社会事业开放的主要内容

一是以优化社会资源配置为核心,明确政府、市场、社会的各自定位和功能作用.二是以开放促进社会体制改革为突破口,社会事业承办主体逐渐由单一走向多元,社会事业运行方式逐渐由行政化走向专业化、行业化和集约化.三是以“开门办社会”为基本方针,推动对内对外开放相互促进,全面稳步扩大社会事业领域开放.四是以保障和改善民生作为基石,不断满足广大人民群众日益增长的物质文化需求.五是以增强社会发展活力为动力,积极鼓励和支持社会各方面力量参与,推进社会事业多元主体的良性互动,全面提高社会治理现代化水平.六是以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用为契机,推动社会事业领域向社会资本和外资有序开放,促进相关社会事业、产业“走出去”“独出来”.七是改革公共服务供给方式,提高公共服务水平,同时把握好开放的领域和力度,牢牢掌握社会事业开放的主动权,确保经济社会运行的稳定和安全.

二、河南扩大社会事业开放的主要做法和基本成效

1.主要做法

（1）转变政府职能,促进政府、市场、社会的良性互动.一是大力推动政府由管理型向服务型转变.2014年3月19日,河南省委、省政府印发《关于市县政府职能转变和机构改革的意见》,全面推动市县政府职能转变和机构改革工作.二是全面清理行政审批事项.自1999年起河南已先后6次对省级行政审批项目进行清理,省级审批项目从2706项减少至400项,精简率达85.2%.

（2）深化事业单位改革,带动社会事业开放.为解决事业单位功能定位不清、供给方式单一、资源配置不合理等突出问题,河南于2010年制定了《河南省事业单位岗位设置管理实施意见》,按照“政事分开、事企分开、管办分离”原则,对现有事业单位分行政类、经营类、公益类三类进行改革.截止2010年底,河南全省214个文化事业单位,其中包括146个出版发行单位、7家国有文艺演出院团、5个非时政类刊物,均已完成转企改制工作.

（3）基础设施建设和社会事业领域重大项目不断扩大向民资开放的力度.2011年,河南省政府出台了《关于创新投融资机制鼓励引导社会投资的意见》.2012年,河南向社会公开推介49个总投资2亿元以上的重大项目,涉及铁路、市政、教育、医疗、养老等领域.2013年,河南又向社会推介200个城市基础设施项目.2014年再次推出400个重大项目,其中涉及教育、医疗、文化、旅游、养老服务等社会事业项目170个,总投资1386亿元.

（4）创新公共服务提供方式,充分利用社会力量发展社会事业.近年来,河南对公益性社会服务项目采取两种改革路径：一是对必须由政府直接举办的公共服务项目,引入市场机制、强化成本核算和绩效管理,提高服务效率和质量.例如由各级政府兴办的“十大实事”等各类民生工程.二是政府不再具体承办的公共服务项目,以政府出资向市场主体或社会组织购买服务的方式向公众提供.例如自2011年以来,河南在郑州市金水区、平顶山市宝丰县等地试点政府购买社工服务,取得了良好效果.2013年10月,河南省民政厅、财政厅又联合下发《政府购买社会工作服务实施办法》,进一步推动传统公共服务提供方式向“政府主导、社会参与、社工操作、公众受益”的新型公共服务提供方式转变. （5）出台推动社会事业开放的政策措施.一是在政策上对由社会力量和民间资本举办的社会服务机构,在设立条件、资质认定、登记管理、税收政策、土地政策、信贷政策、购买服务等方面,与公共事业机构一视同仁并且提供便利条件.例如,2013年9月,以郑州航空港经济综合实验区为试点,河南对全省所有市场主体实行先照后证、注册资本实缴变认缴、年检改年报等登记制度改革.二是对从事社会养老、社会救助、慈善捐助、就业培训、扶贫济困等活动的社会服务类机构,政府部门在政策上予以积极扶持.例如,2014年河南省卫计委将积极推进社会办医列入全年十项重点工作；省发改委发布河南高成长服务业项目3354项,其中大部分向民资和外资开放.三是陆续出台加快文化教育事业开放发展的各类政策措施.例如,近年来河南省各高校相继实施特聘教授岗位制度、创新人才培养工程和骨干教师资助计划；省教育厅就加快发展职业教育制定相关规定,鼓励民资和外资参与合作办学；省文物局颁布实施《河南省文物保护单位开放管理办法》,深化博物馆免费开放和文物对外合作交流.

（6）改革社会组织管理体制,激发社会活力.一是构建社会组织综合管理体制.在省辖市设立民间组织管理局及专业网站,初步形成了“行政管理、社会监督、社会组织自律”的管理格局.二是建立健全政策法规.通过出台《〈河南省社会团体登记管理条例〉实施办法》《河南省取缔非法组织暂行规定》《关于加快河南行业协会商会改革和发展的实施意见》等政策条例,推动社会组织法制化、规范化建设,促进社会组织蓬勃发展.

2.基本成效

（1）开门办社会力度不断加大,社会事业筹资渠道不断拓宽.全省基本形成统一、规范、灵活的人力资源市场和均等化、广覆盖、可持续的公共服务体系；医疗、养老等社会保障服务与省外地区积极对接；国际和民间资本助推了高等教育和职业教育发展速度；社会事业发展初步形成了国资、民资和外资有序竞争的局面；基本公共服务的效率和质量得到明显提高,公共服务供给主体和方式趋向多元多样.

（2）民生突出问题得到较好解决.通过加大招商引资力度,有力地缓解了人口大省劳动力就地转移的困境；社会办学、办医、办养老院、办文化娱乐的规模不断扩大,满足了群众的迫切需要；在郑东新区、航空港区、郑州地铁等建设中积极引进社会资本和国际资本,改善了生产生活环境,提升了城市公共服务水平和综合承载能力；吸引各类资本参与社会事业建设,推动了城乡基本公共服务均等化进程；在黄河金三角联合开发建设中,跨省与陕西省、山西省合作兴办社会事业,实现了异地无缝对接,有效解决了当地群众长期被搁置的生产生活难题.

（3）政府采购服务工作成效显著.在政府购买社会养老服务中,河南创造了“金水模式”“荥阳模式”“焦作模式”“新乡模式”等典型经验；在政府购买社会工作岗位方面,郑州市金水区善于向广东、香港等地学习,其做法透明度高,规范化和可操作性强,社会反响大,引起省内外媒体舆论的广泛好评.此外,河南各级地方政府和部门还通过公开招标方式广泛吸引社会资本投入公共服务建设,并在政策、资金等方面给予扶持,由此催生了一批富有创意且群众急需的公共服务项目.

（4）促进了人力资源的开发引进.通过制定和实施有利于本地人才成长和发展的各种政策措施,初步遏制了人力资源“孔雀东南飞”现象的蔓延；实施引进人才的各种优惠政策,持续吸引了一大批在科研教学、医疗卫生、文化体育等领域拔尖的专业化人才奔赴中原创业就业；借助国际合作兴办高职教育,开发了河南本地高水平人力资源、智力资源和技术资源；通过扶持非公有制经济发展,推动了优质人力资源和中高端服务能力向民间投资领域回流.

三、河南社会事业开放存在的突出问题

近年来,河南社会事业改革开放步伐不断加快,取得了明显的成效.然而,在进一步扩大社会事业开放方面,依然存在不少亟待解决的突出问题.

1.社会事业发展水平总体滞后

从总体上看,河南仍然是一个生产力水平相对较低的欠发达省份,人口多、底子薄、基础弱、发展不平衡的基本省情没有根本改变.社会事业欠账较多,改善民生和加强社会管理任务依然繁重；居民收入水平总体偏低、收入差距较大,就学、就业、就医、住房、环境保护、安全生产、司法和社会治安等方面关系群众切身利益的问题较多；社会组织和公众协同参与作用未能充分发挥,社会管理多元治理格局难以有效运行；流动人口增多带来的诸如家庭性迁移、计划生育、就业、社会保障、子女教育、社会管理等社会问题日益突出,对“社会人”的管理压力日益加大；社会矛盾叠加特征凸显,征地、拆迁成为社会冲突主要诱因；公共安全成为社会热点,食品安全、安全生产监管任务繁重,社会治安管理压力加大；对城乡社区、城中村、城乡结合部、虚拟社会的服务与管理难度加大,社会管理的盲点难点增多.

2.社会事业开放水平总体较低

一是社会事业开放观念滞后.一些地方和部门因循守旧、不思进取,畏首畏尾、顾虑重重,在发展社会事业中视市场化和产业化服务为畏途,在思想和行动上比别人慢半拍.二是社会事业开放力度不够.2004年,广东省仅向外资开放的部分公用事业项目就抛出100亿绣球,而河南省在2014年面向社会资本推介的社会发展领域所有建设项目总额才近300亿元.三是开放领域不宽.在广东,对于基本公共服务,凡是市场主体能够以更低成本提供同样甚至更好服务的,原则上都采用政府购买服务的方式；而在河南,则出于某种顾虑,在医疗卫生、科技教育、网络文化服务等方面对社会力量的信任度依然不足,并且对其进入的限制依然较多.四是开放成效不够显著.相较于国内其他先进省市,河南对省内外高水平人力资源和智力资源的吸引力相对较弱,引进中高端服务的能力严重不足,社会组织发展不能充分满足社会事业开放的需要.

表12012年社会组织发展情况河南与外省比较

3.政府职能转变不到位,社会化、市场化程度不高 在社会化服务方面,2012年河南社区服务机构覆盖率比北京低146个百分点,比浙江低70个百分点,比山东低24个百分点；在市场化服务方面,河南省对于充分利用市场资源和力量推动社会事业发展的力度明显不足,无法满足公众日益增长的多样化、个性化需求；在高成长服务业的市场化融资方面,与省外发达地区相比,河南尚有不小差距；在旅游业方面,对外开放程度严重不足,与国内旅游资源大省的地位很不般配.

4.社会事业开放体制机制不尽完善

在国内相对发达地区,如北京、上海和广州等,早已建立社会工作委员会.此类政府组织不仅在构建社会事业投融资的激励、退出和风险控制等体制机制过程中发挥着重要作用,而且还统筹协调所在地区的科技教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障、社会福利等政府部门和社会组织,共同致力于发展社会事业,在此方面,河南与“北上广”相比明显处于落后状态.此外,河南社会事业依然存在着“重投入、轻需求”“重规模、轻保障”“重规划、轻落实”“重资本、轻效应”等倾向,并且存在着各部门“条块分割、各自为战”的现象和问题,这些也正是全省社会事业开放管理体制机制不尽完善的具体表现.

5.社会事业领域民间参与和投入积极性不高

与北京、上海、广东等发达地区相比,河南在实行政府购买社会服务方面起步较晚且力度较小.例如,2009年,仅对新航社区服务总站这样一个基层社会组织购买社会服务,上海市政府就投入了160万元,而2013年郑州市金水区政府对购买全区社会工作服务的总投入才130万元.再比如,慈善事业被誉为体现公平的社会第三次分配,是民间力量参与社会事业建设的重要领域.然而统计数据发现,河南在慈善捐赠方面与发达省市相比,差距依然甚大,与全国第五经济大省的地位严重不符.发展社会事业不能光靠政府加大投入,还要吸引民间资本大力参与.2002―2012年,河南省全社会固定资产投资中民间投资虽从911.76亿元增至17513.16亿元,有了大的飞跃,但其中投向社会事业发展领域的资金额度和比重依然相对较小.

6.社会治理主体单一,开门办社会活力不足

具体表现在&

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表32012年慈善捐赠河南与发达省市比较（亿元）

数据来源：《2013年中国统计年鉴》.四、把扩大社会事业开放摆在更加突出的位置

要彻底改变我国“经济报喜,社会报忧”的局面,就必须把经济社会的全面协调可持续发展视为关系全面深化改革全局、关系全面建成小康社会成败的一项重要任务,将加强社会建设作为当前和今后相当长一个时期的重大发展战略,把扩大社会事业开放摆在更加突出的位置.

1.把改革社会体制作为扩大社会事业开放的突破口

扩大社会事业开放的核心是调整和优化社会治理结构,其突破口和中心环节是要改革现行社会体制,使得政府、市场、社会三者在资源配置和力量对比上达到结构性均衡.一是明确政府、市场、社会的各自定位和功能作用,政府要向社会简政放权,开放社会空间.二是逐步建立与市场经济体制相适应的社会体制,改变政府长期以来对社会管理和公共服务大包大揽的局面,放宽民营经济和社会组织参与兴办交通、文化、教育、医疗、体育等社会公共事业的力度.三是改革公办科学、教育、医疗、文化等事业单位的体制机制,调动事业单位各类人员的积极性,提供优质服务,满足广大人民群众的需要.四是发挥社会组织、民间力量尤其是社会中间阶层参与的功能和作用,让群众成为社会建设决策、改革的主体,切实改变“强政府――弱社会”的格局.五是改变过去公共财政投入“重经济、轻社会”和“重上层、轻基层”的局面,解决政府对基层服务投入不足（缺位）、管控干预过多（越位）的双重困境.六是打破束缚各阶层成员在经济、社会、政治、文化等各领域交互流动的体制性障碍,拆除体制内与体制外的流动壁垒,确保社会成员能够依据自身能力条件和经济社会发展需求实现合理流动.

2.进一步探索支持和引导社会资本促进社会事业开放的具体实现形式

鼓励和引导社会资本促进社会事业发展,形成多元办社会的整体格局,是目前加强社会建设的一项重要内容,也是扩大社会事业开放的重要举措.从总体上看,我国社会事业领域民间参与和投入程度不够、不广、不深的问题依然是影响社会发展的重要成因,而长期以来政府包揽办社会的局面也已难以为继.因此,扩大社会事业开放的一个重要任务就是改变政府对社会管理和公共服务大包大揽的现有局面,鼓励民营经济、社会组织参与兴办交通、文化、教育、医疗、体育等社会公共事业.积极探索支持和引导社会资本促进社会事业发展的实现形式：一是放宽和降低市场准入门槛,扩大民间资本投融资渠道；二是政府支付改革成本,引导民间资本参与体制转换；三是兴办公共工程,引导社会资金配套跟进；四是出让“有偿供给权”,扩大民间经营权融资比重；五是政府支持合作互助组织培育,与民间资金共担集资职责.

3.在社会事业重点领域发挥民间资本的作用

教育、医疗、文化和养老服务等领域关乎民生热点,具有较大的发展空间和价值潜力,是当前扩大社会事业开放的重点领域.在教育领域,要继续引导民间资本以独立、合作办学等方式进入学前教育和学历教育领域,完善民办学校办学许可制度；在医疗卫生领域,“十三五”期间,要在继续深化公立医院改革的同时,努力建设涵盖医疗、康复、老年护理、中医保健等业务的民办医院,扩大利用社会资本办医的规模；在养老服务领域,支持个人举办家庭化、小型化的养老机构,鼓励社会力量举办规模化、连锁化的养老机构；在文化领域,鼓励民间资本参与公共文化服务体系建设,加大公益性文化事业和经营性文化产业改革力度.

4.倡导政府与社会资本合作的“PPP模式”,开展社会事业开放试点工作

PPP（Public-Private-Partnership）是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的公私合作模式,现已成为世界各国经济结构改革和加强基础设施投资的风靡话题.党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”；国务院常务会议也提出创新重点领域投融资机制,为社会有效投资拓展更大空间,积极推广政府与社会资本合作的模式.积极探索PPP模式,是当前我国扩大社会事业开放的有效路径.发改委、财政部等部门和各级地方政府可以在全国和相应地方范围内选择一批市场化程度较高、投资规模较大、合同关系清楚、具有长期稳定需求的示范项目,项目范围包括市政供水、供暖、供气,医疗和养老服务设施,以及污水处理、保障房、轨道交通等,并由点到面,全面开展试点工作,把实践中成型的经验做法和具有普遍意义的模式在全国推广.

责任编辑：文刀中州学刊2014年第11期制度设计在生态文明建设中的“过滤器”功能2014年11月中 州 学 刊Nov.,2014

第11期（总第215期）Academic Journal of ZhongzhouNo.11