稀土战争:中国独扛美日欧

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资源和能源竞争永远是中美贸易中挥之不去的话题,这一次主题轮到了稀土矿.

3月13日,美国总统奥巴马宣布,美国联合欧盟和日本,就中国对稀土等部分原材料的出口限制向WTO提起了贸易申诉.中华人民共和国商务部网站信息也证实,当天中国收到了美国、欧盟、日本在世贸组织争端解决机制下提出的有关稀土、钨、钼的出口管理措施的磋商请求.

其时正值全国“”尾声,就在当天夜间,中国部长苗圩在回应记者提问时表示,一旦在稀土出口问题上被西方国家向世界贸易组织提起诉讼,中方将“主动应诉”.

“稀土一案已经酝酿了好几年,从2005年、2006年起就有美国公司向美国贸易委员会投诉,只是现在我们有了足够的证据,”3月14日,正在广州访问的美国驻华使团副团长王晓岷（RobertS.Wang）告诉时代周报记者,“我们启动这样一个WTO行动并不是出于政治的原因,我们希望通过这些行动来引起WTO对这些事件的关注,我们并非一定会赢,但中国的行为违反了WTO的规则.”

目前在全球已探明的1亿吨稀土储量中,中国占36％.但长期以来,中国却供应着全球90％以上的稀土市场.这并不是美国第一次在稀土问题上与中国出现争端,然而,却是动作最大的一次.

在国内,不少专家认为,西方在稀土问题上对中国的指责缺乏依据.据新华社报道,中国商务部国际贸易经济合作研究院副主任金柏松称,“美国的做法毫无道理,这显示出美国在贸易问题上推行双重标准”.

有学者在接受时代周报记者采访时表示,WTO争端诉讼不一定就是双方贸易关系的恶化.入世10年,中国需要学会运用WTO规则抵制冲击,而且今后利用WTO争端解决机制处理与其他WTO成员的贸易争端会越来越普遍.

美日欧联合针对中国

事实上,早在这一次美欧日联合诉诸WTO之前,奥巴马政府已经在其内阁管理下的办公室对此行动有所提前准备.

今年2月28日,美国总统奥巴马宣布,美国跨部门贸易执行中心（InteragencyTradeEnforcementCenter）成立,这个从属于美国贸易代表办公室（USTR）的机构将主要负责协调美国各个与贸易相关的政府部门之间的事宜.

作为美国总统内的内阁级机构,美国贸易代表办公室(USTR)本身就已经负责制定和协调美国国际贸易政策,并引导或指导与其他国家就此类事务的谈判.

奥巴马在当天的讲话中宣称,新成立的部门将会给美国工人们创建一个公平竞争的贸易环境.值得注意的是,奥巴马在当天的演讲中点名批评中国“不遵守规则”.

不到一个月后,这个新成立不久的机构就开始协调处理中美稀土一案争端.

“在这起案子的准备过程中,美国政府史无前例地与我们国内国际的利益相关方还有伙伴一起合作,”美国贸易代表办公室(USTR)发言人哈蒙（NkengeHarmon）在给时代周报的回复中表示,“这起案子是我们创立跨部门贸易执行中心初衷的最好体现,它也是奥巴马政府在遵循世贸准则方面决心的明证.”

“顺便说一下,世界贸易组织的案件不能算是集体诉讼案子,甚至也不是诉讼案件.它是由世贸组织对两个主权国进行裁决的一道行政程序,类似于国际仲裁制度,”美国印第安纳大学中国政治与商务研究中心主任甘思德（ScottKennedy)表示.

USTR发言人哈蒙表示,通过启动这次争端解决程序,美方下一步重点就是挑战中国出口政策,这些政策一直用在稀土、钨和钼等资源上.一旦中国将这些政策应用到更广泛的领域,美方将采取进一步行动.

据悉面对世贸组织的这起申诉,中国将有十天的时间进行抗辩,并必须在60天内与美国、欧盟和日本进行谈判协商.如果协议无法在预定时间之内达成,美国跟他们的盟友将申请成立一个正式的世贸调查团对中国的做法进行调查.

中华人民共和国商务部条约法律司负责人就此发表谈话表示,中方此前就有关原材料产品出口政策与各方一直保持着沟通和接触,多次强调中方政策目标是为了保护资源和环境,实现可持续发展,无意通过扭曲贸易的方式保护国内产业.中方将根据世贸组织争端解决程序,妥善处理有关磋商请求.

中方稀土限制政策惹争议

稀土是化学元素周期表中镧系元素的统称,包含17种化学元素,其中一些元素是军工、新能源等产业中许多尖端科技和新兴产业不可或缺的原料,无论是太阳能电池板、风力涡轮机还是电动类汽车引擎的制造,都离不开稀土,其重要性可见一斑.

上世界70年代,中国稀土储量曾占世界总储量的90%,尽管目前已经下降到36%,但是其产量仍然占世界总产量的97%,与之形成鲜明对比的是,美国稀土储量虽占世界13%,目前的产量仅为零.

中国稀土学会原副理事长余宗森告诉时代周报记者,其实美国在上世纪也有开发稀土资源,比中国更早,但随着中国各个地方开发之后,美国产的稀土矿在价格上竞争不过中国,那些矿山也就慢慢衰退和关闭了.

事实上,在20世纪60―70年代,美国是全球最大的稀土供应国,直到1999年后逐步停采本国稀土,而依赖于中国等国的进口.数据显示,仅2001-2004年,美国稀土进口总量的76%来自中国.

尽管中国稀土矿在价格上拥有着巨大的优势,国内过多的稀土开采也带来了一系列的问题.盲目地开采稀土矿,给地表水带来了巨大的污染,此外,由于中国的稀土矿价格过于便宜,在稀土定价方面也没有太多优势.

“以前我国一直在低价供应,用很便宜的价格,咱们的稀土储量已经从原来的70%降到36%了,过去20年,乱采乱挖,并且污染环境,最后还把稀土当土一样卖掉了,非常可惜.”北京有色金属研究总院高级工程师刘鹏宇告诉时代周报记者.

为了整顿国内无序的稀土市场,中国政府于1998年开始实施稀土产品出口配额许可证制度,并将稀土原料列入加工贸易禁止类商品目录.2006年,中国开始停发新的稀土矿开采许可证,对稀土开采实行指令性计划,并逐步减少出口配额.2010年5月,起草《稀土行业准入条件》,为稀土矿开采、冶炼设置了高门槛.同年7月8日,商务部下达2010年第二批稀土一般贸易出口配额.12月,财政部发布通知,提高了部分稀土产品出口关税.

这些政策的出台,一方面提高国内对稀土资源的保护,但也大大牵动了过于依赖中国稀土资源的美国等国的神经.美国方面认为,中国针对稀土出口的限制和措施,损害了美国本国工人和制造商的利益.

“由于中国在生产这些材料方面处于全球领先的地位,这些政策让中国有能力显著地影响这些材料的全球供应与定价.这些政策为中国工人和厂商提供明显的优势.也给美国和其他非中国下游生产商施以实质性的压力,让他们把运营、工作和技术通通转移到中国去,”USTR发言人哈蒙表示,“中国在这块领域的限制政策已经损害了上千种类的产品制造,美国的工人和制造商们深受这样的出口限制之苦.”

日本和欧盟方面也持有类似的看法.2009年,欧盟就率先提出,要求中国解除对稀有金属产品的出口配额制度.

WTO争端诉讼并非坏事

王晓岷看来,美国有很大的胜算.“不仅仅是稀土案件,在过去的这几年,我们提起的8-9起行动案件中美国都是胜诉的,美国有很大的胜算.”他表示.

据悉,世贸组织要求各成员原则上不得对商品的进出口实施配额、许可证等数量限制措施,该原则体现了世贸组织鼓励贸易自由化的主张.与此同时,WTO协定里对成员国采取非关税措施限制进出口贸易也规定了例外.

中国在加入WTO时,就在签署的议定书中列出了84种产品的出口可以援引“例外条款”加以限制,不过,稀土并不在此范围之内.

中山大学岭南学院鲁晓东博士认为,一国在限制产品出口方面主要会采取两种措施,一种是出口关税,另外一种是出口配额制度.由于稀土并不在GATT（关税及贸易总协定）附件6中的84种可征出口税的产品中,因此出口税是属于违反WTO规则的.但是,使用配额限制稀土的出口并未与WTO规则抵触.

对于美国方面的说法,对外经济贸易大学中国WTO研究院副院长屠新泉在接受时代周报采访的时候表示,中国的稀土出口配额政策是有一定依据的.“因为我们是为了保护可耗尽的自然资源,而且我们同时实施了出口配额和国内生产配额,这是基本符合WTO关于使用出口配额的例外规定的.”他说.在他看来,WTO作为一个国际组织,其宗旨是推动全球的自由贸易.其努力的重点还是在进口壁垒的削减上,对于出口产品这一环节,其规定是极其模糊的,中方胜诉的机会还是有的.

根据WTO相关的条款规定,为实现保护资源和环境等合理的政策目标,成员国可以采取一些必要的限制性措施,包括出口限制.

长期关注WTO相关问题的广东外语外贸大学国际经贸学院副教授聂聆认为,“WTO的许多例外及免责条款以及贸易救济条款,使得WTO成员在必要时能够对本国产业进行适度的保护.因此,市场开放与适度保护是同时适用的,市场开放只能是适度的.中国并没有正式宣布停止出口稀土,所以,指责中国政府垄断稀土资源并将稀土作为政治施压的工具的论点根本没有事实依据.”聂聆指出.

此外,WTO规则对出口限制的约束力并不强.世贸组织要求各成员原则上不得对商品的进出口实施配额、许可证等数量限制措施,该原则体现了世贸组织鼓励贸易自由化的主张.但WTO协定里用“按可持续发展的目标使世界资源获得最佳利用“代替了GATT1947序言中”使世界资源得以充分利用”.

按照聂聆的观点,中国限制稀土资源出口是符合GATT1994第20条“一般例外”条款规定的,即“本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施：等（g）与保护可用竭的自然资源有关的措施,如此类措施与限制国内生产或消费一同实施等”稀土作为一种矿产资源具有不可再生性,属于可用竭的自然资源,GATT1994第20条（g）项条款为中国政府的举措提供了WTO规则的依据.

“中国需要运用WTO规则抵制冲击,而且今后利用WTO争端解决机制处理与其他WTO成员的贸易争端会越来越普遍.然而,WTO争端诉讼不一定就是双方贸易关系的恶化.在WTO争端解决机制成立到2011年6月底,发生在美国与欧盟之间的案子就有51起,这不影响他们之间的亲密伙伴关系.其实,中国适当利用WTO争端解决机制是冷却双边贸易摩擦的一种有效手段,可以避免直接的贸易战.”屠新泉最后表示.

（基路亚对此文亦有贡献）