世界贸易组织反倾销日落复审规则

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世界贸易组织《关于执行1994年关贸总协定第6条的协议》（以下简称《反倾销协议》）中引入日落规则,是反倾销法律发展史上的一项重要突破,日落规则对原本可能无限期实施反倾销措施引入了时间的限制：任何最终反倾销税应在征收之日起5年内的某一日期终止,是《反倾销协议》中的一项强制性规定.乌拉圭回合谈判成果的反倾销日落复审条款,已被世界贸易组织成员国反倾销国内法所采纳,并且发展为具有差异性的反倾销日落复审制度.

一、世界贸易组织引入日落复审规则的初衷及实施效果

(一)引入日落复审规则的初衷

反倾销措施是对本国遭受倾销损害产业的一种保护性的暂时限制贸易的措施,从贸易政策上分析,反倾销措施是促进贸易自由化的例外；而从法律意义上分析,反倾销措施是针对出口国不公平贸易而采取的制裁性的措施.《反倾销协议》从法律地位上肯定了反倾销措施执行的合理性,但是从法律理论角度研究救济性质,反倾销措施应当在其违法或损害行为得到更正时予以撤销.反倾销措施的实施若没有合理的时间期限,不但不能够缓解国际贸易中的“贸易扭曲”问题,反而会降低自由贸易体制的运行效率,形成新型贸易壁垒.因此,在乌拉圭回合谈判中,《反倾销协议》引入日落复审条款无疑是世界贸易组织反倾销法的一项重大进步,它对反倾销措施在法律效力上作出的时间限制,旨在促进自由竞争贸易格局向更为广阔开放的空间发展,有效维护公平竞争的自由贸易体制.

(二)日落复审规则的实践效果

《反倾销协议》中引入的日落规则是各成员国基于自身贸易利益基础上作出妥协而达成的初级谈判成果,世界贸易组织成员国可以在不违背《反倾销协议》的前提下自由地对其国内有关日落复审的法律法规进行构建.由于《反倾销协议》中日落规则的模糊性以及各成员国反倾销日落复审国内法的自由裁量,使得日落规则的例外情形：即延长反倾销措施实施期限,在日落复审中频繁地获得肯定性终裁.根据中国贸易救济信息网资料统计,自2003年起至今世界贸易组织成员国提起的140多起反倾销日落复审案件中,最终真正实现了反倾销税5年期后顺利终止的案例屈指可数.一些案件甚至反复经历了2至3次的日落复审依旧未能顺利终止反倾销措施,反倾销措施执行时间长达十多余年,例如美国对我国生产的高锰酸钾、氯化钡、二氯硝基甲烷、铸铁件等产品的反倾销日落复审案于2009年进行了第3次日落复审调查,并作出肯定性终裁.值得关注的问题是,反倾销案件中启动日落复审程序而最终获得肯定性裁决的比例远远高于反倾销初审调查中最终采取反倾销措施的比例.因此,从某种意义上说,反倾销日落复审调查是反倾销原始调查的简易程序,日落复审规则远远不如原审程序的规则要求严格和明确,在一定程度上为合法实施贸易保护主义提供了捷径.

二、世界贸易组织反倾销日落复审规则的缺陷

(一)日落复审启动规则不明晰

《反倾销协议》第11条第3款要求调查机关基于复审中的肯定性证据而作出有关倾销是否可能继续或重现的合理性裁定,但是该条款并未对主管机关自动发起日落复审的条件作出明确规定,即如何对主管机关主动发起日落复审的必要性进行审查,这一点尚无明确的规则标准.《反倾销协议》第6款中虽然规定反倾销原始调查的有关证据和程序的规则适用于日落复审,但该条款并未对日落复审适用原始调查的启动标准作出任何指引.这也导致了各成员国在理解日落复审的相关程序规则上带来了诸多灵活性和差异性,日本诉美国抗腐蚀碳钢板日落复审案的争端解决案例中,日本与美国关于启动日落复审的证据标准上的理解上就产生了争议.

(二)日落复审中举证责任的分配规则尚不明确.

《反倾销协议》中规定调查机关应该在合理取得的充分证据基础上裁定倾销和损害继续或重现的可能性,该条款从字面含义可解释为着调查机关理应在日落复审中承担相应的证明责任.尽管在乌拉圭回合谈判中各成员国都在此问题上作出妥协达成共识,但是日落条款在举证责任分配规则上没有明确责任承担主体,致使成员国的反倾销国内法倾向于将实际由调查机关承担举证的责任转移到国外的出口商身上.例如较为争议的美国国内法的“弃权”条款和“快速复审”条款,明显是赋予了出口方更多的举证责任,而且最终裁定为继续征收反倾销税的可能性也更大.2010年3月,美国商务部对原产于中国的天然猪鬃漆刷作出反倾销快速日落复审终裁,维持反倾销措施.这已经是美国商务部对该案进行的第3次的日落复审,究其原因在于我国出口商多为中小企业,无力承担了过多的举证责任,从而在“快速复审”上屡屡失败.同样的案件比比皆是,今年美国对华皱纹纸、镁金属等低端产品也采取了快速日落复审,并最终裁定为继续征收反倾销税.

(三)日落复审申请期限及审理期限具有模糊性.

申请期限及审理期限的模糊性实际上延长了反倾销措施的执行期限.《反倾销协议》中关于复审申请期限及审理期限,只是给出了模糊的原则规定：一是没有明确申请期限中“合理期限”究竟是多久,成员国实际在复审中的调查期限是从6个月到18个月不等；二是仅规定日落复审应迅速进行,通常应在自复审开始之日起12个月内结束.由于不是强制性规定,各成员国即使不予遵守期限的规定,也无法追究其相应的责任.因此,通常情况下,日落复审案件如果最后裁决终止反倾销措施,实际的反倾销措施的实施期限基本上都是超过了5年期限.

(四)可能性审查方式缺乏客观性.

日落复审环节中对于倾销和损害事实的审查要求与初审有着较大差别,在初审程序中要求确定倾销事实、损害事实等确凿的证据支持,而在日落复审环节上采用前瞻性的预测方式来进行评估与审查,即是对未来倾销和损害事实发生的可能性作出判断.复审期间的倾销和损害事实方面的考察在复审环节中并不是关键性的决定因素.即使出口商倾销行为消失,也并不意味调查机关会作出否定性裁决.欧盟和美国就可能性审查的理解方式上也存在着差异,分别采用“可能”标准 和“不可能”标准 ,其中美国的“不可能”标准明显增加了日落复审顺利通过的难度.

(五)可能性审查的考察因素缺乏统一标准.

可能性审查追究的是未来一段合理期限内倾销和产业损害的可能性,而目前是否存在倾销事实不是日落复审的关键考量因素.关于倾销可能性审查的考察因素,主要是征税期间的倾销幅度和进口量；有时还需要参考出口商的出口意愿和出口能力、涉案产品的价格、成本费用及其它经济因素.但是大多数日落复审案件中,倾销可能性审查结果是通过进口量和倾销幅度两者的数量关系来裁决的.关于产业损害的可能性考察因素上,《反倾销协议》中虽明确了在可能性审查中无需证明倾销和损害的因果关系,但对于“合理期限”造成损害的规定尚无明确的指引,也未明晰日落复审的具体调查方法,例如对于损害认定中“累积评估”的适用、倾销幅度的计算方法、微量倾销幅度、“公共利益”问题、反倾销税吸收问题等考虑因素在各成员国的反倾销日落复审国内法中的采用标准不尽相同,以至于由此引发了一系列的日落复审贸易争端案件.例如在倾销幅度的计算方法上,“零位调整法”的适用在欧盟对原产于印度的棉麻床上用品进行反倾销审查案件中被确认违反了《反倾销协议》,而在美国从日本进口的抗腐蚀碳钢板反倾销日落复审案件中却没有确认是否违反《反倾销协议》.

三、 完善世界贸易组织反倾销日落复审规则的建议

第一,进一步明晰日落复审规则适用问题.《反倾销协议》明确了日落复审制度适用《反倾销协议》第6条关于证据和程序的规定,而在日落复审的其他规则上给予各成员国过度自由裁量权构建日落复审国内法.因此,各国日落复审的规则不仅差异性大,而且各国的日落的规则、程序和方法与初审有较大差别,损害了法律的稳定性和反倾销日落复审的透明度.反倾销原审程序和日落复审程序上的不同,实际上构成了反倾销审查的双重标准,严重削弱了反倾销规则.因此,有必要进一步明确反倾销原审程序和日落复审程序上适用条款的相关规定,如有不能适用的,则应另立相关规则以统一规范各成员国的裁量标准.

第二,明晰程序性规则,限制过度自由裁量权.《反倾销协议》中对于日落复审程序性规则过于原则化,亟需修正与完善以限制各成员国的自由裁量权,明确主管机关立案审查的细节、准予立案的标准程序、证据“充分”的具体标准以及明确“合理性期限”等问题.首先,明晰日落复审启动的标准,建议由本国国内产业或国内产业代表申请启动日落复审程序,尽可能避免由主管机关依据职权自动发起复审.其次,要确认5年后反倾销措施会自动终止是日落规则的真实含义,使得日落复审案件中延长反倾销措施真正成为“例外”,切实履行反倾销协议中引入日落复审条款的宗旨.再次,合理公平配置举证责任,申请复审并以期延长反倾销税征收期限的一方应当承担举证责任,而被诉一方需要积极配合调查,以及搜集证据以作申辩,即坚持“谁主张谁举证”的原则.最后,日落复审的“合理”期限应给出明确规定,并且建议将延长反倾销措施期限缩减至2至3年.

第三,完善实体性规则,细化考察因素.《反倾销协议》中日落复审制度的实体性规则的完善,主要在于日落复审程序中可能性审查方式需要再斟酌和进一步规范,同时明确倾销可能性审查中征税期间的进口量和倾销幅度以及两者之间的因果关系的考察,清晰界定倾销和损害继续或再度发生的可能性还有其他因素的考察,建立统一标准以减少主管机关的主管随意性.其次,在损害可能性审查上关于损害可能性裁决的期间标准,即所谓的“可预见的合理期限”具有明显的不确定性.再次,在日落复审实施环节上,近年来关于日落复审案件的贸易争端案件日益增多,从而需要加强成员国反倾销透明度,进一步规范各国的反倾销日落复审国内法,以约束其在复审环节的过分自由裁量.

第四,利用世界贸易组织争端解决机构澄清并发展日落复审规则.由于各成员国的反倾销国内法上的差异性,导致了日落复审的程序性规则和实体性规则在运用过程中存在诸多争议,争端解决机制在一定程度上能够有效协调矛盾并形成统一意见,进一步完善日落复审规则在反倾销法中的应用.目前,典型的关于日落条款的争议在争端解决机构中解决的案例,有日本诉美国耐腐蚀碳钢板产品反倾销日落复审案和墨西哥诉美国的石油国管状产品反倾销日落复审案等.争端解决机制有助于协调各成员国反倾销国内法上的不同意见,并作出中肯的修改建议,为日落复审规则的澄清和发展做出了积极贡献,帮助各成员国在进行反倾销日落复审问题上获得更为合理统一的意见.同时,也为随后解决日落规则的争议和新一轮谈判中关于修改和完善世界贸易组织日落复审规则提供了依据和重要借鉴主要是有关日落复审是否需要计算倾销幅度,以及使用怎样的计算方法；日落复审是否需要对每个生产商、出口商进行调查；日落复审的证据要求等问题.

四、 结论

反倾销日落复审的重要性绝不亚于原始裁决程序,它决定着行将终止的反倾销措施是否继续有效,也意味着实施国国内产业受保护期限的长短.虽然各成员国都先后确立了日落复审制度,但在实践中还是倾向于维护着本国产业的利益,渐渐使其成为了一项新型的贸易保护非关税壁垒.因此,研究WTO日落规则问题具有理论和现实意义.▲